第1篇 完善制度体系规范
完善制度建设 构建科学制度体系
制度是依法行政的重要保障,是政府的执行力引擎,也是保证一个单位规范化建设和正常运转的重要措施。
今年9月,我办新领导班子上任后,在梳理和总结已有制度的基础上,根据财政监督工作和行政管理的需要和我办实际情况,开展了建立和完善专员办各项规章制度,构建科学制度体系的工作。
我办从基本工作规则、监督检查规则、行政管理和政治业务学习等方面入手,遵循草稿拟定、意见征求以及专员会议审议的程序,制定和修订了专员办规章制度10余项。
在组织修订和完善制度工作中,得到了办领导的高度重视和全办人员的大力支持。
解文钰副专员在一个月内先后主持召开了四次专员办公会议,研究和讨论完善专员办制度建设的总体思路和具体工作方案,并将各项规章制度的制定和修订同相关处室职能联系起来,使各项制度规定具有更强的实际性和可操作性。
第一,根据《财政部专员办工作规则》(财人[2008]71号)的基本精神和原则,制定了《山西专员办工作规则》。
这一规则作为山西专员办各项工作的基本准则,从领导职责、会议制度、公文审批、请示汇报、协调督查、审批制度、保密制度、作风纪律等方面对行政管理和业务工作提供了指导和规范,弥补了一直以来我办基本工作准则的缺失。
第二,财政监督检查是专员办的主要业务工作,为了进一步规范财政检查工作,提高工作效率,制定了《山西专员办实施财政检查工作检查、审理、处理“三分离”办法》、《山西专员办专项检查工作规程》、《山西专员办专项检查方案制定细则》、《山西专员办财政检查工作底稿编制和管理规则》、《山西专员办聘用外部专业人员参加财政专项检查工作管理暂行办法》等一系列制度。
这些制度从方案制定、底稿编制、审理处理为财政检查工作提供了全面、详细的指导,要求检查人员依程序检查、按规则行政。
第三,在原有的行政管理制度基础上,根据我办当前的工作实际修订了《山西专员办差旅费报销办法》、《山西专员办财务管理办法》、《山西专员办财务人员岗位责任制度》,制定了《山西专员办财政监督工作报表填报实施细则》、《山西专员办财务信息公示制度》,为我办进一步完善行政管理和内部工作机制提供了良好的制度保障。
同时,为了提高全办干部的政治理论素养和业务能力,推进学习型机关建设,制定了《山西专员办政治业务理论学习制度》,有利于全办形成良好的学习氛围。
通过已公布的各项基本制度,以及正在制定和修改中的相关配套规定,我办的制度体系已初步形成。
在推进财政科学化精细化管理的精神指导下,从强化制度建设入手,坚持以制度管人、按程序办事,不断建立健全我办的制度体系,必将为充分发挥专员办就地监管优势,依法、高效地开展财政监督工作创造良好的制度环境。
第2篇 建立和完善城镇居民医保制度的建议措施
建立和完善城镇居民医保制度的建议措施
多年来，特别是近些年来，党和政府高度重视医疗卫生工作，从多方面采取措施加大工作力度。但是目前“看病难、看病贵”的问题仍然是群众最关心、反映最强烈的一个突出问题。因此建立城镇居民基本医疗保险制度是改善民生的重要任务。
一、建立城镇居民基本医疗保险制度是一件大事。在过去一年多的时间里，有关部门深入开展调查研究，广泛征求各方面意见，一些城市还进行了初步的探索。可以说，这次试点确定的基本原则和主要政策，是社会各界集思广益的结果，是群众意愿的集中体现，也是初步实践经验的归纳。但是我国社会经济发展不平衡，地域差别很大，这些原则和政策是不是具有普遍的适用性，还要再经过实践的检验。因此，要通过开展试点，验证政策，完善制度，理顺体制；然后逐步扩大试点，再验证，再完善，再理顺；最终形成合理的筹资机制、健全的管理体制和规范的运行机制，使制度定型、稳定和可持续。
二、建立城镇居民基本医疗保险制度是一件好事。城镇居民基本医疗保险的制度安排，要落实在政策标准上。必须从我国基本国情和各地实际出发，坚持从低水平起步，根据经济发展水平和各方面承受能力，合理确定筹资水平和保障标准，重点保障居民住院等大病医疗需求，随着经济发展，逐步提高保障水平。这一制度安排还要落实在资金的筹集和管理上。城镇居民按规定自愿参保缴费，政府给予适当补助。各级政府既要量力而行，又要尽力而为，加大预算支出中用于社会保障的比重，保证对城镇居民、特别是困难家庭的居民参保的补助资金及时足额到位。同时，严格资金管理，确保基金安全，并提高资金使用效率，把钱真正用在保障居民基本医疗需要和提高健康水平上。这一制度安排更要落实在服务措施上。要大力推进城市社区卫生服务体系建设，加强社区劳动保障平台建设，充分利用现有医疗保险管理资源，坚持以人为本，着眼于方便群众、降低成本、提高效能，改进管理方式，使好的制度和政策真正惠及百姓。
三、建立城镇居民基本医疗保险制度也是一件难事。越是难事，越要增强信心，大胆探索。要针对城镇居民构成复杂、组织化程度较低的特点，探索出有效的动员引导、组织管理的方法和机制。要把城镇居民基本医疗保险制度作为社会保障体系的重要组成部分，与解决国有困难企业职工和退休人员以及农民工参加城镇职工基本医疗保险，加快推进新型农村合作医疗制度和完善城乡医疗救助制度等工作同步推进，并做好各项保障制度的政策衔接。还要把医疗保障制度建设与医药卫生体制改革紧密结合，加强综合配套、统筹协调，加快推进医疗卫生体制和药品流通体制改革，规范医疗服务行为，切实减轻人民群众的医疗费用负担。
刚刚过去的xx年，是经济平稳快速发展的一年，也是改善民生取得重要成果的一年。展望2023年，中央已确定改善民生多项政策措施，人民群众将得到更多实惠。努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，是建设和谐社会的重要内容，也是实实在在的行动。本次试行“全民医保”的城市将在校学生、少年儿童、部分老年人等城镇非从业居民全部纳入其中，而这些人在以前处于医保的“真空地带”，他们享受不到医疗保险。现在，随着这些医保“边缘人”的纳入，一项覆盖全部城镇居民的医疗保险制度正在建立。加上已有的新型农村合作医疗保险，可以说，一个容纳全体国民的真正意义上的“全民医保”时代即将来临。[!--empirenews.page--]
当然，什么事并非都一帆风顺，“全民医保”也还有很多路要走。而且，虽然我国gdp总量居世界前列，但因为人口基数的分母太大，所以摊到个人头上的却并不多。这就要求我们把有限的经费花到刀刃上，循序渐进，逐步成熟。
城镇居民基本医疗保险制度的建立，迈出了坚实的第一步。我们期待着下一步会更加深入，不但城市所有的居民纳入到医保中，而且真正打破城乡藩篱，不分城里人、乡下人，每一个公民都能充分沐浴医疗保障的雨露。
第3篇 我国现行上诉制度弊端及完善
我国现行上诉制度弊端及完善
按法国学者之通说，所谓上诉系指“遮断判决的确定，使案件移审到上诉审的不服申请”。就其制度价值而言，上诉之存在有力的确保了程序正义在诉讼过程中的实现，成为当事人诉权行使的重要手段。
由此角度审视我国当前之上诉制度，不难发现其所存在的瑕疵不足。基于制度完善、正义实现之考虑，本文拟就我国上诉制度之缺陷及改善提一些意见和建议。
一、问题之缘起上诉案件的巨幅增长是现代世界国家的普遍现象。以法国为例，据统计，从1980年到1989年由初级法院许可上诉的案件数量由59800件上升到97797件，由州法院许可上诉的案件数量由46379件上升到60170件。
在我国，各类上诉案件的增长也呈现十分迅猛的态势。
（1）以某基层法院1999年至20xx年的上诉案件统计情况为例，该院1999年受理案件民商事案件1988件、上诉108件，20xx年受理民商事案件2201件，上诉201件，20xx年受理民商事案件2578件，上诉268件。就上诉效率而言，1999年为5.4，20xx年为9.1，20xx年为10.3，就上诉案件的绝对数量1999年至20xx年递增了10.7个百分点，20xx年至20xx年递增了17.1个百分点。
纯粹从数据的统计分析角度而言，三年中上诉案件无论从绝对数量还是从百分比都有了较为明显的攀升，并从整体上呈现出逐年递增的态势。当然，上诉案件的增长在某种程度上与我国社会经济的发展、当事人法律意识的不断增强有着不可分割的关联。
但是，从上诉设立的制度价值而言，不可否认，在这些大量增加的上诉案件也不乏一些不应进入二审程序的案件。比如，在上述的上诉案件中，其案由大都比较简单，如离婚、人身损害赔偿、简单的买卖纠纷等，而其提起上诉的理由大都是一些细枝末节的争议，在事实认定和法律适用方面一审并没有什么问题。
因而，上诉的结果大都是“驳回上诉，维持原判”。此类案件上诉率逐年攀高的现象，一方面为二审法院增加了诉累，浪费了诉讼资源，影响了诉讼效率的提高。
一方面，导致了第一审判决的既判力的不确定性，对于民事诉讼程的序安定价值无疑是一个莫大的干扰。以上反映的问题，是我国民事诉讼领域上诉问题的一个缩影。
由此，我国民事诉讼中上诉问题的存在，主要在两个方面：一个方面是，过多的上诉案件导致了诉讼资源的浪费，影响了诉讼效率；另一个方面是，过于频繁而无效力的上诉，在较大程度上削弱了我国第一审判决的既判力。对于民事诉讼制度的价值取向，在程序公正和诉讼效益的角度学界已达成了较为一致的共识。
程序公正观和效益观的确立对于民事诉讼理论与实践的发展都产生了无法估量的巨大作用。民事诉讼领域的许多问题，从本源上考虑，往往归结为如何在理论和立法实践中如何平衡两者关系的问题。
对于上诉问题的考量自也不能例外。从某种意义上而言，解决和处理好上诉问题就是在制度层面如何均衡好程序公正与诉讼效率的问题。
而依程桂明先生在《程序理念与程序规则》一书中提出的观点：“在法的价值序列中，法的安定性优先于正义和其他价值。有鉴于此，我们可否大胆地提出：程序安定也是民事诉讼制度的价值取向？”
（1），由此，笔者是否也可以认为，上诉问题的解决也可以从程序安定的角度进行考虑。行文至此，对于前述提出的效率与既判力的两个层面的问题，在笔者心中已有了基本的价值考虑的归依。
即从程序公正与诉讼效率的合理配比角度着手，解决上诉在诉讼资源浪费、导致诉讼效率低下的问题；从程序安定角度入手，维护第一审判决既判力。我国现行上诉制度之弊端对任何问题的考量都不能离开一国现有的法律制度基础，尤其是该问题赖以存在的法律制度前提。
对于上诉制度问题的考虑同样如此，而我国上诉制度存在之前提无疑乃为二审结构之存在。所谓二审结构系指二审审理与第一审法院之间的关系，它大致可分为三种类型：复审型、续审型和事后审制。
复审制的特点在于，二审法院对于第一审审理的案件完全重新审理，第一审提出的诉讼资料不能作为第二审法院裁判的基础，当事人在第二审中应当重新提出一切诉讼资料。由于二审程序重复了第一审的审理过程，故称之为复审制。
续审制系第而审以第一审言辞辩论终结时的诉讼状态为前提，续行第一审的程序。事后审制是指第二审法院对第一审法院提出的诉讼资料和证据资料进行审查，以判别第一审判决是否妥当，当事人在第二审中不得提出新诉讼资料。
三种审理结构相比，续审制由于在效率方面所具有的显著的优越性，而为广大西方国家采用。我国实行两审终审制，二审原则上是一审的续行，当事人和法院在一审中实施的诉讼行为，要受到第二审法院的审查，当事人可以在二审中提出新的事实和证据，因此我国在二审结构上采取的是续审制。
依《中华人民共和国民事诉讼法》第151条的规定，我国二审法院的审理范围被限定为“上诉请求的有关事实和适用法律”，其中“适用法律”包括实体法和程序法，第153条根据一审判决中事实认定和法律适用的不同情况，规定了维持原 判、依法改判、撤销原判并发回重审等二审处理方式。同大多数大陆法系国家一样，我国也存在着一审事实审功能不足的现象，当事人依法享有当然的上诉权，大量案件直接进入二审，二审既是事实审又是法律审。
此外，二审法院还承担着审理第一审案件、对已决案件进行再审，答复下级法院关于法律问题的请示等多项工作任务，最高人民法院还承担着规范性司法解释的制定工作。就工作量而言，我国的二审法院比两大法系的任何国家都要承重，工作性质也更为复杂，无西方国家那种专门的上诉法院或上诉庭的设置，这种状况不利于事实审功能的发挥和法律适用的统一，同时加剧了我国上诉审程序效益低下的窘境。
当然，除了制度层面的因素，还有社会社会经济文化的发展水平、公民法律意识、法律文化传统等多方面的因素在影响上诉制度的运行。为行文逻辑结构的严密起见，在此，笔者着重从制度因素角度进行探讨。
具体而言，我国现有的上诉制度主要存在以下几个方面的问题或不足：
1、对当事人上诉权没有进行合理的限制，加之一审（事实审）无法从制度给予当事人充分的信赖感，导致当事人对上诉权行使需求的膨胀，进而导致上诉权盲目扩大，滥用上诉权，无形中增加了诉累，浪费了诉讼资源。上诉权的启动频繁适用与上诉权未得到有效的限制有着密不可分的联系。
我国相关法律在关于上诉人上诉权行使权利的规定方面比较简单，依笔者看来似乎只有《民诉法》第147条对此进行了规范，即：“当事人不服地方人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服地方人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。
”而就上诉方的角度而言，在上诉权的行使未受到实际上制约的时候，其上诉失败所应付出的成本相对于胜诉的收益而言，无疑是微乎其微的。根据我国的诉讼制度，在绝大多数场合上诉方一旦上诉失败所应额外支付的仅仅是上诉所引起的诉讼费用（当然二审判决增加其债务负担的情形除外，但此种情况由于二审制度“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事项和适用法律进行审查”
（1）的原则而较为罕见。），而一旦争议的事实得到二审支持则对于起诉方而言，无疑将得到更大的收益，在较小风险承担的前提下可以有望获取潜在的较大收益，对于心智健全的一方当事人（起诉方）而言，无疑有着巨大的吸引力。
同时，当事人对上诉权的青睐也在某种程度上，折射出我国一审程序所能赋予当事人公正安全的信赖感尚嫌不足，这与我国现在对基层法院投入不足、重视不够，以及行政化管理、分级定不无关系。由于待遇和社会认同甚至自我认同的巨大差异，我国基层法院无论在人员素质和物质装备方面都与二审法院有着较大的差异。
这样的差异无疑成为了上诉权频繁提起的一个重要因素。此外在我国根深蒂固的级别、官本位思想也在其间起着不可估量的作用。
2、上诉案件审查的范围没有科学的设定，直接影响到当事人的上诉能否真正达到目的，从根本上关系到我国二审终审制这种审级制度能否得到完全的贯彻实施。如前所述，根据《民诉法》第151条的规定：“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。
”正如我国司法界权威人士所指出的那样：“上诉程序的发生，只有在当事人提起上诉的情况下才有可能，上诉人一旦提起上诉，第二审人民法院就必须作为上诉案件进行审理，同时，当事人对不服一审判决、裁定的哪些方面提起上诉，完全是上诉人的权利。既然第一审人民法院判决后，当事人已经接受判决其中的某些部分而不再提起上诉，第二审人民法院也就没有必要再去进行审查。
”
（1）而问题就在于，在世界范围而言，不管是对第二审审理范围采取全面审查的国家，还是规定第二审受上诉范围限制的国家，都不是绝对的限制法院依职权进行司法审查。综观《民诉法》的规定，也不难发现我国的立法对于法院依职权的在二审中司法审查也未采取完全杜绝的态度：
1、根据《民诉法》第13条的规定，当事人处分自己的民事权利和诉讼权利应当在法律规定范围内进行。如果一审裁决对非上诉部分的处理具有重大错误，不仅有损当事人的正当权益，而且违反社会的公共利益，二审法院不应视不见、见而不纠。
2、根据《民诉法》第153条的规定，如果二审发现一审判决适用法律错误的，依法改判；发现一审判决认定事实错误，或者一审判决认定事实不清，证据不足，裁定撤消原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；发现一审判决违反法定程序，可能影响案件正确判决的，裁定撤消原判决，发回原审人民法院重审。在此，所谓的法院发现各种错误并未仅限于根据当事人的上诉请求进行审查而发现的错误。
4、根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见（以下简称《意见》）第180条中又补充规定：“第二审人民法院依照民事诉讼法第一百五十一条的规定，对上诉人上诉请求的有关事实和法律适用进行审查时，如果发现在上诉请求以外原判决确有错误的，也应予以纠正。”
5、从审判实践来看，二审范围也并没有完全受上诉内容的限制，既不能作到及时纠正一审的错误，也不利于执行“两便原则”。上诉部分的内容与非上诉部分的内容往往具有密切的联系，有时对非上诉部分的审查是审查上诉部分的基础，如果二审范围仅限于上诉部分，就不利于发现一审的错误，使本来在二审中可以纠正的错误还要通过再审程序加以纠正。
另外，即使二审发现非上诉部分的内容有错误，却因受到上诉范围的限制而无权纠正，只好发动再审程序，这就增加了当事人的讼累和法院的工作负担。由此，就产生了一个问题，即在实际的操作中，法院应当如何把握依职权进行司法审查的范围的尺度？如果过分拘泥于上诉的申请范围，则势必导致二审纠正偏差确保公正的制度价值无法很好的实现。
如果无视上诉申请范围，任意进行司法审查，则无疑将过分挫伤上诉人的积极性，导致上诉率的极大萎缩，无法实现二审制度的积极功效。
3、二审终审制这种单一的上诉制度，不能完全涵盖解决审判实践中所遇到的上诉问题，同时导致某些简单的上诉案件不能实现诉讼效率、当事人之间不能完全实现诉讼公平。首先，在审判实践中有在许多情况下，法院的司法公正、独立并不能得到很好的保障。
尤其在一些商事案件纠纷中，涉及到地方政府财政利益的案件，往往会招致地方当局的出面干涉。而在我国二审终身制的情况下，作为一审法院的往往是基层人民法院，往往难以抗拒政府对司法审判的“实际”介入，即便到了二审情况也好得有限，即便在二审中地方政府的干扰大大减少的情况下，也会看在
一、二审法院间微妙的关系上，而网开一面，予以维持。这样的情况并不少见，其对于上诉制度价值功能的实现无疑是一个较大的阻碍；其次，由于在诉讼制度设计上的缺漏，在司法实践中，许多简单的案件也被纳入了二审范畴，无论从诉讼的效率还是从制度的严谨性角度而言，这样一种现象的存在都是不应容许的。
当然，产生这一问题的原因还有上诉申请范围的不受限制等，但究其最为本质的原因而言，仍应归咎于对此类简单问题处理手段在现行民事诉讼制度中的缺失。也正因如此，作为最为直接简便的救济途径的二审上诉制度便成为了一些简单问题的解决机制的替代。
从诉讼效率的角度而言，对事实简单、法律适用清楚的案件并不适宜动用二审的审判资源，至少在绝大多数情况下不宜动用。因此，寻求二审制度以外的制度设立便成为解决这一问题的一个出路、对策。
三、对策现行上诉制度存在的问题，如需彻底解决尚有待我国国民法律素养之深入提高，我国法律文化传统与西方先进法律文化的进一步交融互补。但从价值实现的角度考虑，在进行这一问题的分析解决过程中，我们既要考虑公正与效率的合理分配，又要对程序安定的价值进行必要的兼顾。
关于程序安定的问题，笔者以为，有必要进行一些专门的介绍，根据程桂明先生的认为：程序安定是指民事诉讼应依法定的时间先后和空间结构展开并作出终局决定从而使诉讼保持有条不紊的稳定状态。程序的安定性包括两个不同层面的安定，即程序规范的安定和程序运作的安定性。
（1）由此从制度层面考虑，围绕上述三个价值的实现，我们还是应有许多措施可以采取，以期实现问题解决之功效。
1、上诉权的设立反映了古今中外一脉相承的“自然正义”观念。不管是中国古代老庄的道法自然，还是西方的自然法思想源流，在各国的法律观念中都存在这样一个共同的理念：即既然法官也是人，那么就可能犯错误，出于正义实现的价值考虑，当事人要求上级法院审查下级法院的裁决，确保裁断的公平正义，这是依自然理性而应赋予当事人的权利，是不需要任何论证而能为人接受的应然性的法律制度的追求。
因此，笔者认为，对于上诉权而言，应有一个合理的限度，至少在法院角度应当享有一定的对上诉权的审查权利，即上诉权不应再被视为一旦当事人一方提起即当然启动的法定程序，而应当在启动程序方面有所限制。从维护原审判决的既判力而言，这无疑也是极为重要的。
众所周知，我国的上诉制度规定，只要当事人在法定的上诉期间内提起上诉即可当然引起第二审程序的发生。而在此期间法院不具备立案时的程序审查权利。
当然，由于在法定的上诉期间，法院判决的既判效力已被阻却，由此角度上诉权的任意行使并不对其构成任何的侵犯影响。然而，从二审最后作出的结果角度而言，如一味纵容当事人提起无谓的上诉，而二审裁决结果大都是维持一审的原判。
则由此角度，事实上一审的正确判决被提起上诉的上诉人认为的阻却了生效的时间，在一方当事人有意以讼累对对方进行报复的恶意上诉场合，一审判决既判力的遭受侵害更是尽显无疑。同时，在另一个层面由于上诉权提起的不受限制，导致二审审判资源的极大浪费，甚至出现了一审行同虚设的怪异现象。
因此，为上诉权的提起设定限制性条件无疑是我国民事诉讼领域一个亟待解决的问题。但由于上诉制度本身对当事人正当权利实现的巨大保障作用，这样的一种限制又不能过度。
因此，该条件的设定应当在维护当事人正当权益衡平双方当事人之间利益及维护法院审判权威之间进行再三的斟酌。同时我们也应注意到，上诉率升高的原因也与上诉人对上诉本身需求的高涨，因此，如何减少当事人对上诉的需求无疑也成为解决上诉程序启动过于频繁这一问题的一大途径。
笔者建议：
（1）限制上诉。在控制上诉案件的数量上，最简单、粗俗的方法就是限制或者排除某些案件的上诉权。
参照外国的经验，对于小额诉讼案件而言，许多国家规定一定金额以下的案件不允许上诉。如德国1990年将二审案件的金额由700马克提高到1200马克，1991年由提高到20xx马克。
此外，对于中间裁决而言，多数国家规定终局裁决可以上诉，而中间裁决的上诉受到限制。这是因为，准许中间裁决的上诉会造成上诉的零碎性、重复性，使正在进行的本案审理发生中断结果往往是浪费时间、拖延涉讼。
正如法兰克福大法官说的：“为了讲效率，司法部门决不能因循拖延，如准许整个诉讼理由从组成部分一一分别进行审查，那么司法的能动作用就会受到阻碍。”
（1）有鉴于此，我国在今后的立法、司法过程中，也完全可以通过排除小额诉讼案件、中间裁决案件的上诉控制上诉权的滥用。
（2）降低上诉需求。在控制上诉案件数量上最为恰当的方法是通过提高当事人对一审判决的信赖来减少对上诉的需求。
事实上，审判制度的目的就是追求达成值得当事人信赖并能使人民信服的裁判。为此应尽量健全一审（事实审）的程序制度，充实可使当事人信服裁断以便当事人能在该审级对法院表示是否信服裁判并提出资料说服法官等内容。
“也就是保障当事人当事人有充分的机会，可籍此预测法官之判断而提出利于节约劳力、时间、费用以及发现真实的材料。经由此等机会的赋予，防止发生突袭性裁判。
”
（1）无疑这样的制度设置，对于我国的上诉制度改革也有着较大的意义和价值。
2、如同笔者在第二部分中所认同的，对我国二审法院的审查范围界亟待进行合理的界定。欲解决这一问题，愚以为应丛以下三个方面入手：
（1）明确依据当事人申请进行审查与依法院职权进行审查的关系。根据《民诉法》第151条的规定，二审的审查范围应当以当事人上诉提出的请求为基本内容。
但是有关案件的定性、适用法律以及重大的程序问题，人民法院无论当事人在当事人请求中是否提出，均应依职权主动予以审查。比如在经济合同纠纷中，一方当事人仅对一审判决给付赔偿金的数额提起上诉，要求增加或减少赔偿金。
二审法院如果不审查一审定性是否正确，不首先确定合同是否有效，就无法判断当事人上诉请求是否合理。所以，在具体操作上，二审法院应进行阅卷，针对上诉提出的问题以及人民法院依职权应予以审查的主要问题进行查证和审理；
（2）明确二审和一审的关系。二审就一审判决中非上诉部分如果认为处理正确，在二审判决中不必认定，以免形成全面审理，即仅就原审判决中的上诉部分进行认定，在判决书主文中不必写明“双方对一审判决的其他内容无争议”或“维持一审判决主文的其他内容”。
但是，如果二审中发现原审判决中的非上诉部分存在错误，则应依法纠正，并在判决书主文中写明。另外，需特别注意一审判决非上诉部分无论是否由二审变更和纠正，其法律效力都将因当事人的上诉而停止，这是因为裁判的整体法律效力是不可分的。
认为一审判决中未上诉的部分过了上诉期即先于上诉部分发生法律效力的观点是不正确的。
（3）明确二审与再审的衔接关系。再审不是一个独立的审级，而是一种特殊的纠错机制，对一审判决中的错误，在当事人上诉的情况下通常应在二审程序予以纠正，而不应因其不属于上诉内容而留待再审程序予以纠正。
那样做不符合审判程序的分工，认为地造成一案多审、重复劳动。
3、二审终审制这种单一的上诉制度，不能完全适应审判实践的需要，在我国正式加入wto之际，民商事案件日益增多的情况下，改变这样的局面无疑成为了一个重要的命题。在西方国家不少国家均采取了三审终审制。
比如在德国，在普通法院审理的案件采取的就是三审终审制度。德国的普通法院分为四级，即地方法院、州中级法院、州高级法院、联邦最高法院。
其中当事人对于经第二审法院审理不服的案件仍可以提出上诉。这样的的制度设计有利于在一些复杂的民商事案件中及时有效的保护当事人的合法权益。
对于正处于经济高速发展阶段的我国而言，这样的制度设立对于当事人合法利益的充分救济维护市场经济的秩序无疑有着较为重大的意义；此外，如前所述，在西方对于一些诉讼标的较小的案件规定采取一审终审制度，不得采取上诉制度，这对于我国现行的上诉制度无疑也有着较大的意义。由此，笔者认为，就我国未来的上诉制度的构建而言，在某种程度上离不开法院审级制度的变革。
我国应当发展起来以二审终审制度为主，三审终审及一审终审为辅的审级制度，以便适应市场经济发展过程中各种不同民商事纷争的司法救济需求。至于不同案件适用何种审级制度的具体条件，笔者对此的思虑尚有欠周全系统，在此不再赘言。
第4篇 应尽快完善人民陪审制度
应尽快完善人民陪审制度
人民陪审制度是我国司法制度的一项重要组成部分。但在司法实践中，由于我国有关陪审制度法律法规规定过于原则、笼统，缺乏系统性和可操作性，人民陪审制度实行得并不理想，导致这一制度往往流于形式，陪审员陪而不审，没有起到实质性作用，还有很多地方在相当长时间里基本上放弃了这一制度。
要从根本上解决当前人民陪审制度中出现的问题和困难，应尽快在有关陪审和人民陪审员方面制定法律，明确人民陪审员的条件、产生程序、任职的期限、陪审的方式与案件范围、权利义务等，统一和规范陪审制度的实施。
一、确立人民陪审制度的宪法地位我国至今尚无一部关于陪审制度的专门法律，体现陪审价值的立法和相关操作程序十分欠缺，这是导致陪审制度在司法实践中衰弱的“瓶颈”所在。因此，完善和加强立法是陪审制度改革的第一步。
首先，要使陪审制度得到足够的重视，目前这种仅在人民法院组织法和诉讼法中加以规定的做法是远远不够的，应当在宪法中明确规定“人民法院实行人民陪审制度”。其次，应统一三大诉讼法的相关规定。
具体包括：分别在民事诉讼法和行政诉讼法的基本原则中确认陪审制度，以与刑事诉讼法的规定相一致；在人民法院组织法和三大诉讼法中均规定“人民陪审员在履行职务时，与审判员有同等的权利义务”；参与案件审理但不具法官身份的人员应统称“人民陪审员”，等等。
二、进一步明确人民陪审员的条件和选任程序人民陪审员应该具有广泛的代表性，不局限于机关、社会团体和企事业单位的领导干部、管理人员和专业技术人员，还应包括普通公民等各个阶层、群体的代表。公民参加陪审，不应受到过多的限制。
但由于陪审员要参与案件的审理，且代表一定的社会价值判断，需要一定社会阅历，其年龄也不宜过于年轻，要求３０岁以上更适宜，至于文化程度则不宜要求太高。
三、科学确定陪审的方式和范围从我国现行司法体制、审判方式和国民综合素质的情况看，人民陪审员参加审判，应以依法参加合议庭的方式进行，适用陪审制审理的案件范围应进一步扩大。要增加适用陪审制度的案件数量，要逐步做到所有非简易刑事案件、绝大部分适用普通程序的婚姻、家庭案件以及较多的知识产权、劳动纠纷和经济案件，都可以适用陪审制度审理。
四、细化人民陪审员的权利、义务人民陪审员除在执行陪审职务期间享有与合议庭组成人员中的审判员的同等权利外，在任陪审员期间还应享有接受法律知识培训、提高审判业务的权利。同时，为保障人民陪审员客观、公正地履行职务，还应对陪审员在执行职务期间给予同审判员同等的人身保障，对因参加陪审而遭到打击报复的，应按妨害执行公务处理。
明确人民陪审员履行陪审职务的义务性，对人民陪审员怠于履行职务的行为做出必要限制。
五、加强对人民陪审员的管理加强对人民陪审员的管理工作，从组织上、纪律上加以规范，是做好陪审工作的一个重要方面。人大常委会及人民法院都应设置专门机构对人民陪审员进行系统管理，促使人民陪审员队伍管理走上规范化的轨道。
加强对人民陪审员工作的监督和指导，定期召开会议，听取人民陪审员在陪审期间的工作情况。人民陪审员一经被确定参加陪审，必须认真履行自己的职责，人民法院也应向人大常委会反馈人民陪审员的工作情况，并对表现突出的人民陪审员予以奖励，对违法乱纪者予以相应制裁。
应建立人民陪审员的专业培训制度，定期组织陪审员学习新颁布的法律，确保其具备起码的业务知识。至于陪审员的任期，应以两年为宜，并尽可能少连任。
陪审员参与审案应建立随机抽选机制，避免由法院指定。
六、建立和实施陪审制度的监督机制建议由各级人大及其常委会建立相应的制度和机制，对人民法院落实陪审制度的情况实施法律监督；由政协及工、青、妇等群众组织、社会团体、新闻媒体实行社会监督和舆论监督，以保证这项工作不断健康发展。
第5篇 完善执行救济制度 以实现我国强制执行立法的科学化
执行救济制度是强制执行立法不可或缺的重要组成部分，也是衡量一国强制执行立法是否科学的重要标志。我国现行执行救济制度无论是在具体制度设计上还是在程序理念上均存在着重大缺失，亟待完善。对此，笔者认为，在增设程序上的执行救济的同时，应重点改造我国现行的执行异议制度，让其内部结构更趋于健全、完善，并符合程序法理。
[关键词] 执行救济 程序上的执行救济 执行异议 实体上的执行救济 异议之诉 序 言 西方法谚有云：“无救济即无权利”。在现实社会生活中，权利在行使的过程中总会受到来自各方面的威胁与侵害，其中尤以国家公权力的不法或不当行使对当事人私权的侵害最为普遍。有鉴于此，有必要赋予权利人以相应的救济手段与救济方法，以保障其权利能得到切实充分的实现。
否则，所谓“权利”对于权利人而言最多不过是一种“水中月”、“镜中花”，没有任何现实意义——人类的权利自始就与救济相联系，没有救济可依的权利是虚假的à，事实上也不成其为权利。正是在这种意义上，西方人甚至认为，救济往往走在权利之前。此实乃其长期法治经验的概括与总结，这对于我们完善执行救济制度，以最终实现我国强制执行立法的现代化与科学化不无重大的启示意义。
无庸讳言， 在我国当前的执行实践中，与“执行难”普遍存在的同时，“执行乱”的问题也确实客观存在，而且在某种意义上说还相当突出，不容我们忽视。最高人民法院副院长沈德咏先生就曾指出，在全国法院系统中，执行干警只占全部干警的十分之一，但每年所发生的违法违纪人数却占了三分之一á。这一数字本身即从一个侧面反映与佐证了我国当前“执行乱”问题的客观存在及其在一定程度上的严重性。
应当承认，这一问题的出现与存在既与我国目前广大执行干警*与业务素质有待进一步提高有关，从根本上说，更与我国强制执行立法的不完善有着极为密切的关系。在我国现行的法律体系中，强制执行法素来是其中薄弱的环节，而执行救济制度又是强制执行立法中最为薄弱的一环。因此，为了进一步规范执行权的运行机制，确保其合法与合理行使，并从根本上治理我国当前存在的“执行乱”问题，以最终保护当事人及利害关系人在执行程序中的合法权益，值此我国当前正抓紧制订〈〈强制执行法〉〉之际，运用程序法理，在广泛参考借鉴其他国家与地区成功立法例的基础上，进一步研究探讨完善我国的执行救济制度已成当务之急。
一、执行救济内涵的界定及其种类与方法 执行救济，是指执行程序中的当事人或利害关系人因执行机构的违法或不当执行行为侵害了其合法权益而有权依法请求有关机关采取补救与保护措施的一项法律制度。 执行救济作为国家在执行程序中设立的一项法律制度，其基本宗旨与根本目的即在于赋予当事人与利害关系人一种权利，一种有效的救济手段与救济方法，即当执行机构的执行权违法或不当行使，以致侵害了当事人与利害关系人的程序利益与实体利益时，有关当事人与利害关系人有权请求相关国家机关予以纠正，并有权要求采取相应的补救措
施。执行救济制度的设立，在保护当事人与利害关系人的合法权益的同时，也有效遏制了国家公权力的不法或不当行使，从而实现民事执行过程中的程序公正与实体公正，并最终实现民事执行程序的功能与价值。 在执行实践中，执行机构的违法执行，既可能违反程序法，也可能违反实体法，因此在德国、日本等大陆法系国家以及我国台湾地区，相应地，执行救济分为程序上的执行救济与实体上的执行救济，其方法分别为提出执行异议与异议之诉。
程序上的执行救济与实体上的执行救济并重，以对当事人与利害关系人的程序利益与实体利益实行严密的保护机制。此乃一般的执行救济。另外，从相关国家与地区的立法例来看，还有一种针对特殊事件所设立的特别救济，如在参与分配中所适用的执行救济等。
本文限于篇幅，只拟就一般执行救济制度进行探讨。 我国现行有关执行救济制度，笔者通过比较分析与潜心探讨发现，坦率地讲，是既不健全、又不科学，不仅相关规定付之阙如，而且已有规定在制度设计上也明显存在着重大缺失，有悖程序法理，因而亟待完善。具体而言，我国目前立法缺乏程序上的执行救济的内容，与此同时在实体上的执行救济制度方面，也仅有案外人异议制度，而尚无执行债务人异议制度，况且在案外人异议制度中还存在着以裁定解决实体权益争议的严重不合程序法理之处，等等。
以上诸端，笔者拟于下文依次加以探讨。
二、参酌其他国家与地区成功的立法例，增设程序上的执行救济制度，以保护当事人与利害关系人的程序利益 前文已述，我国现行立法没有程序上的执行救济制度，以至于一方面对于程序上违法或不当的执行行为无从规制，另一方面也不能很好地保护执行当事人或其他利害关系人在执行程序中的合法权益。 所谓程序上的执行救济，是指执行当事人或案外人认为执行机构的执行行为在程序上违法或不当，在执行程序终止前，请求该执行机构予以纠正的一种救济制度。在国外，该种程序上的执行救济主要即指执行异议。
在执行程序中，权利主体可能受到的侵害既有实体上的，也有程序上的，因此作为一种完善的救济系统，必须全面考虑权利主体可能受侵害的情况，事先规定完善的救济途径â。程序上的执行救济，即为针对执行实践的需要、专为规制执行机构程序上的违法或不当执行行为而设，以期能最终实现保护当事人或案外人程序利益的立法宗旨与目的。 提出执行异议的主体有二，即执行当事人，包括执行债权人与执行债务人，亦即我国现行立法中所习称的申请执行人和被执行人，与其他利害关系人，即执行当事人以外的因违法执行行为而受侵害的第三人，如误将第三人的财产查封、扣押时，该第三人即为利害关系人。
但仅有事实上的利害关系的人不包括在内，如企业被依法拍卖，其职员不得以失业为由提出执行异议ã。 在执行实践中，提出执行异议的具体事由主要有；执行机构没有依法适时发出执行命令；实施不当或错误的执行措施；无法定原因而裁定中止执行或暂缓执行；依法应当公告而没有公告以及执行管辖错误等等。总之，凡执行机构违反执行程序规定而实施执行行为的，当事人或利害关系人均可提出执行异议，既可以请求执行机构为一定行为或不为一定行为，也可以请求执行机构变更或撤销其违法或不当的
执行行为。 当事人或利害关系人提出执行异议，仅表明他们对执行机构的执行行为在程序上的异议，由于不涉及当事人或利害关系人实体权益上的争议，因而该执行异议可由执行机构直接处理，可不必经由审判机构适用通常的诉讼程序进行审理与裁判ä。对于当事人或利害关系人程序上的异议，执行机构认为异议有理由的，裁定对原执行行为予以变更或撤销；认为异议不合法或无理由，包括执行程序终止后提出异议的，裁定予以驳回。
当事人或利害关系人对驳回异议裁定不服，可依法提起上诉。
三、进一步改造我国现行案外人异议制度，使之臻于完善，并符合程序法理 执行救济制度在我国现行法上的根据与表现形式即是民事诉讼法第208条所规定的案外人异议制度。根据该条内容，我国执行异议是指在执行过程中，案外人对执行标的的全部或一部主张权利，而对执行机构的民事执行行为提出的不同意见。由于案外人异议是案外人用以维护自身合法权益的一种手段或途径，因而理所当然地属于执行救济的范畴。
但是，相较于德国、日本以及我国台湾地区立法例上的执行异议，仔细分析研究我国现行执行异议制度就会发现，其在程序设计上不伦不类，且有悖基本的程序法理。要而言之，即在于用程序上的救济手段解决与处理当事人或利害关系人实体权益上的争议。 具体而言，在我国的执行异议制度中，案外人对执行标的的全部或一部主张权利，亦即表明其对执行标的的归属问题有所争议，而该种执行标的的归属问题显而易见应属于实体问题而非程序问题。
但我国现行民事诉讼法以及相关的司法解释却规定，对于案外人的异议，执行人员可以根据不同情况，或裁定中止执行，或裁定驳回异议。以裁定对利害关系人有关执行标的归属的实体争议作出处理，即是一种典型的用程序的手段与方法来解决实体争议。再从我国长期的执行实践看，也为这一处理模式与处理机制提供了有力的佐证。
这种处理方式，在理论上既说不通，在实践中又极为有害。 我们知道，执行机构的任务在于忠实地执行生效的法律文书，执行人员只能就案外人对于程序事项的异议作出裁定，而无权就案外人的实体主张作出裁判。另外，就裁定本身来说，它是用来解决程序事项的，而执行人员用裁定对利害关系人的实体争议作出处理，无疑剥夺了利害关系人应当享有的诉权，这就意味着利害关系人无法通过严格的辩论质证程序请求法院作出利己判决，实际上是剥夺了其一审、二审的审级利益，因而严重侵害了其实体权益。
有鉴于此，我国现行的执行异议制度亟待改造。改造的基本方法在于将其变为第三人异议之诉，即赋予该第三人以诉权，让其通过审判机构以通常诉讼程序获得救济，以使其实体权益得以充分实现。换言之，执行机构再也不能迳行对案外人的实体主张作出裁判，否则，第三人的实体权益便有不能充分保障之嫌，同时也有违执行权本身的性质。
四、增设债务人异议之诉，以保护其实体权益 从上文的分析可知，我国现行案外人异议制度存在着重大缺失，其中之一即在于执行机构用裁定的方式草率地处理有关利害关系人的实体主张，因而极不利于其实体权益的保护。另外，顾名思义，我国案外人异议制度也仅仅只是解决了案外人异议问题，而对有关执行债务人异议的问题却付之阙如，无从解决，因而有失健全。事实上，在执行程序过程中，也还存在着个执行债务人合法权益的保护问题。正如我国有学者所指出的那样，执行债务人作为直接受执行机构执行行为影响的一方执行当事人，其程序权利与实体权利都有可能受到来自执行机构违法或不当执行行为的侵害，不为其提供救济的途径与方法无论如何都说不过去å。其程序上的权利有前文所述的程序上的救济制度予以保障，那么，为了使其实体上的权利也得以有效保护，建立债务人异议之诉势在必行。
债务人异议之诉在于为保护债务人实体权益而设，其与第三人异议之诉之间存在着诸多不同之处，即以具体目的而论，前者是以排除执行根据的执行力为目的，即债务人对于执行根据所确定的私权，主张有足以排除执行的原因而请求不予执行并撤销已执行的部分；而后者系以排除特定执行标的物的执行为目的，即第三人主张就该执行标的物有排除执行的权利，请求不予执行该标的物，等等æ。但尽管如此，债务人异议之诉与第三人异议之诉同为实体上的执行救济制度的重要内容，两者欠缺其一，实体上的执行救济便难谓周全。债务人异议之诉的建立，一方面固然是为了保护债务人实体权益，另一方面也是为了同时兼顾债权人与债务人利益、以实现它们两者之间利益平衡的立法目的，进而维护社会稳定。
债务人异议之诉的提起，须有消灭或妨碍债权人请求权行使的事由发生，如对债权人请求权的全部或一部已为清偿、提存，执行根据所确定的清偿期尚未届至，债权人已同意延期执行，债权人有对待给付义务而尚未为对待给付以及债权人的债权不成立等等。由于债务人异议之诉涉及到执行根据所确定的当事人间实体权利义务关系的争议，属于实体上的救济范畴，因而债务人异议之诉的提起须向执行机构所在法院的审判机构为之，由其通过审判程序进行审理，而执行机构与执行人员无权对债务人的异议之诉迳行裁判，以保障债务人所享有的诉权得以充分行使、实体权益得以有效保护。 结 语 总之，执行救济制度作为强制执行立法不可或缺的重要组成部分，不仅关系到人民法院执行机构执行权的规范运行与合法合理行使，而且从根本上说，还关系到执行程序当事人与利害关系人合法权益的保护。
因此，只有从尊重、维护执行当事人与利害关系人应有的合法权益这一战略高度与终极目的出发，建立严密科学的保护体系与防范机制，程序上的救济与实体上的救济并重，兼顾执行债权人、债务人与相关利害关系人的利益平衡，才能实现我国强制执行立法的现代化与科学化，并从根本上治理我国目前执行实践中较为普遍存在的“执行乱”问题，全面实现强制执行立法的宗旨与目的。
第6篇 完善制度重要性规范
企业成立目的在于发展的更大、更强,前期公司的经营由于成本上的制约会发展的较慢,但随后我公司的人员会不断的增加,经营水平不断的提升,我们必然会采取正规化的管理。
强大的公司离不开正规化的管理,没有管理,公司所销售的产品也不会达到比较高的水平。
对于企业中的员工来讲,如果不主动的去接受这种正规化的管理,那么个人的从业素质、修养、能力也将维持在相对较低的水平,所以说无论对自己还是对公司,我们都应该向正规化的企业靠拢。
公司要通过质量管理体系认证,要与国际化的管理水平相结合。
在通过iso9000认证后,公司的管理模式要和第三方相结合,通过第三方提供的专业化管理水平从而结合本公司制定比较完善的管理方案。
如果公司现在就开始认证iso9000标准,那么就已经超出了现在公司所经营产品的范围,公司现在所采取的则是提取iso9000管理体系中的精华来协助公司在管理方面所欠缺的地方,尽可能的向iso9000管理体系靠拢,我们能做到的就要做好,不能做的就要做好这方面的预定方案,做好这方面的理念,做好这方面的思想工作,将更有助于公司能够在管理方式上更上一层楼。
在做好这方面认证之前,在工作效率上会有所下降,但是这是做为以后公司做大做强的基本思想。
想在管理上提高效率就要对此付出金钱的代价,但是这是必须要做的工作,也是一个企业在发展壮大时所必需的基本职能,以后随着团队的不断壮大,到了一定的数量时,如果没有正规化的管理,就难以形成有效的战斗力、积极性、执行力,最终会影响到整体的业务能力。
当人数相对较少时,可以没有那么多的制度和规范,但是到了成几倍或几十倍的人数时,如果没有一个行之有效的管理体系,没有有效的管理者和组织,在战斗方向的决策方面就会难以团结一心,因为没有层次上关系的约束,在行动的过程中就会困难。
做好管理就要承受成本的压力,管理到位,成本也会随之增加。
在实际管理过程中,可能会处理一些不是自己所犯错误的问题,但是从管理的形式上看,大家都要共同处理这些问题,如果少了其中的任意一员,大家的团队将是一个不完整的团队,这样一来就难以形成一个团队,一个有效的组织。
所以说在以后的管理过程中,无论这个问题是否针对自己,我们都应该配合企业做好管理上的落实工作,这样才能形成一个整体,才能形成一个高水平、高素质的企业,公司的员工才能具备接受现代化管理素质。
公司在以后的发展过程中,会有数百份甚至更多的规章制度要发布,要落实,公司与负责管理制度方面的相互沟通协作,企业的经营是第一位,从做生意的角度进行分析,如何与客户做单子,如何做好收钱工作这些是非常重要的,公司的管理也是同样的重要,但是不能影响到公司的业务,但是肯定会有办法将管理与业务协调起来,事情肯定都是要做的,但是还要有主次之分,没有理由推脱,但是可有理由协调,所以在执行过程中,双方都要配合默契。
我们管理人员不要当自己是管理者,不能让所有的事情都给管理人员让路,我们管理要给经营让条路,但是经营也要配合管理,这两个方面是相辅相成不可分割的是构成公司的重要组成部分。
只要两个方面都协调到位,共同努力共同进步,我们的公司才能发展的更好,才能打好上市前的基本需要。
在做好基本的管理外,还会多出很多的管理记录,在公司慢慢成长起来的过程中,会有许许多多的工作要管理层的人员来做,事情多了,记在脑子里就会混乱,要将处理的方方面面事情记录在文档里,方便以后需要时进行查阅。
做好质量记录的同时,也是规范我们前进过程中的基础。
所以说管理是企业前进的保障,经营是企业的龙头,技术是企业发展的工具,这是很正确的思想,也是企业发展中的重要的概念以及理论。
所以说公司到了一定程度时就必须要管理,当企业人手足够的情况下,就有必要通过iso9000的认证。
通过公司规章制度的落实,要拿出时间,降低一定的效率,做好相应的质量记录,在经历过这些比较复杂的过程后,会得到相对多的好处,对企业来讲就是得到了更好的稳定性发展。
要继续贯彻落实规章制度,监督和约束规章制度实施过程中的工作,能够与公司积极的配合,做好公司规章制度方面的规范。
之所以没有过多的批评员工,是因为相关的规章制度还没有具体落实,这些责任则在员工那里,应该归属于管理层。
因为iso9000的概念是该说的要说到,说到的要做到,如果没有该说的去说到,那么谈不上去做到,因此没有说到责任不在于员工,但是说到了不去执行,那么就是监督者和执行者的问题,处罚也是在iso9000标准基本概念之上所做的,我们在没有发布考勤制度的时候,迟到,早退,这些管理层没有权利去过问,如果没有一个规则,大家就会互相攀比,越来月散慢,现在的考勤制度一经发布就要严格执行,就要保持公司规章制度的严肃性。
在培训规章制度的过程会用几种方式,第一种就是传阅,为了节约大家的时间,将规章制度订成册,在每一份册子的后面会让熟悉后签名,这也是双方的一种法律约束,有了这中法律约束之后,大家的心里会有一定的压力,公司也会凭着对大家这种法律约束,如果违章就要对应的进行处罚。
第二种就是共同学习,可以挑一个大家都在公司的机会,来共同学习,进行强制性学习。
第三种就是移动式培训,可以通过mp3或计算机多媒体的方式进行,公司也鼓励大家古人的学习方式,通过三上(枕上马上厕上)来进行学习。
我们现在更应该在信息化的社会中抓紧时间学习,学习就是为了提高效率,就是为了能让学习为你带来工作上能力的提高,还是要接受公司的培训,学习紧紧结合工作,学习马上就能够学以致用,得到生产力的提高。
第7篇 试论对减刑假释制度的完善
试论对减刑假释制度的完善
减刑、假释是刑罚执行制度的重要组成部分，是我国在改造罪犯的长期实践中建立的具有中国特色的刑罚执行制度，人民法院是减刑、假释的决定主体，监狱（包括看守所）是减刑、假释制度的执行主体。他们在执法实践中，充分利用这两项制度教育服刑人员，调动罪犯改造的积极性，促使其早日回归社会，减少重新犯罪，稳定改造秩序，促进监所安全，为构建稳定、和谐的社会发挥了巨大的职能作用。但是，在执法实践中，也出现了一些新问题，对此，就如何最大限度地发挥减刑假释制度的功能和效益，特别是如何纠正减刑、假释制度本身存在的问题，消除负面影响如关系案、人情案、金钱案等，进一步促进减刑假释制度在刑罚执行中发挥积极作用，确保法律的准确实施等等，笔者作一些探讨。
一、直面减刑、假释制度及实际工作中存在的问题及成因
（一）减刑、假释制度中存在的问题和不足。减刑假释案件具有一定“个性”的，很难制定出普遍适应的规则。虽然最高人民法院1997年10月28日 制定了《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》（以下简称《若干问题的规定》），为减刑假释工作提供了一定的法律依据，但是该规定简单笼统，过于原则。《若干问题的规定》第一条规定：“被判处管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，在执行期间，如果认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现的，或者有立功表现的，可以减刑；有重大立功表现的，应当减刑。” 在《若干问题的规定》中确立了审查“确有悔改表现”的标准，“‘确有悔改表现’是指同时具备以下四个方面情形：认罪服法；认真遵守监规，接受教育改造；积极参加政治、文化、技术学习；积极参加劳动，完成生产任务。”，根据前述规定，“立功表现”和“确有悔改表现”就成了减刑的重要条件。在执法实践中，“立功表现”直接明白，好把握，而“确有悔改表现”就不好把握了。这给执法者留下了主观操作的空间和余地，容易产生随意执法。“认罪服法”和“接受教育改造”主要是一个人的主观心理活动，在实践中很难量化成为客观的内容；而“认真遵守监规；积极参加政治、文化、技术学习；积极参加劳动，完成生产任务”在实践容易量化，但是监管部门及其民警为了自己的部门利益，厚此薄彼，大多监管部门都将“积极参加劳动，完成生产任务”作为减刑的主要标准。监管部门据此作为呈报减刑假释的主要标准，实践证明监管不能公正、公开、公平地体现在每一个服刑罪犯身上。客观上限制了减刑假释制度在构建和谐社会中应有的作用。从《若干问题的规定》中确立减刑的四个标准的排列顺序来看，“认罪服法”排在最前面，应该是最重要的，其次是“认真遵守监规，接受教育改造”。“积极参加劳动，完成生产任务” 在四个标准中排在最后面，其作用地位应该是最小的。而在执行刑罚实践中，监管部门将“劳动”标准作为最主要、最重要的减刑依据，将四个标准的作用地位倒了过来。导至那些老弱病残的服刑人员由于客观的身体条件限制，劳动任务难完成，获取劳动分数少，以至于很难获得减刑假释。这有违社会主义法治理念中公平正义的要求。
从办理减刑、假释的程序看，对罪犯的减刑、假释，法院审理的依据主要是刑罚执行机关（监狱、看守所）呈报的材料。执行机关呈报的材料一是平常的按监管要求建立的档案资料，二是对罪犯进行的调查材料。罪犯只有接受调查的义务，而没有辩解的权利，被害人及与案件有利害关系的人均被绝对地排除在外。人民检察院对减刑假释案件的监督也是在法院裁定之后，即人民检察院在收到法院减刑、假释裁定书副本后，认为裁定不当，应当于二十日内向法院提出纠正意见。人民法院办理减刑、假释案件，大多采用书面审理，结果人民法院的裁定基本上成了例行公事。
从法院、监狱、检察院在办理减刑、假释案件的权力配置看，一是法院与刑罚执行机关之间的工作制约流于形式；二是检察机关对法院减刑、假释裁定的监督，由于缺少具体的监督程序规定及相应处分权，缺乏进行实质审查的有效途径，也难以发挥实际监督作用。执法实践中，监狱呈报减刑、假释、主要靠罪犯减刑靠积分累积，而评分决定权在监狱警察手中，这样，减刑、假释的权力实际上在执行机关。这为一些监狱警察利用职权搞权钱交易、收受犯人贿赂等违法违纪行为预留了空间。
第8篇 完善遏制腐败制度调研对策
完善遏制腐败制度调研对策
改革开放以来，经多方努力，我国的反腐倡廉工作已经积累了许多行之有效的经验，制度建设也在不断的完善，取得了许多阶段性成果。然而，腐败问题还没有根本好转，反腐倡廉工作仍然任重道远。为此，笔者提出下列八条建议，希望能够得到社会的重视。
一、重视立法腐败
所谓立法腐败就是利用自己掌握的立法权和准立法权，以立法的形式谋取不正当的地方、部门、小团体甚至个人利益。利用立法搞腐败的人，看起来都是严格依照规定办事的，是公正无私的，但是他们所依照的规定本身却大有问题。立法腐败之所以能够得逞，是因为立法程序不够严格。因此，要防止立法腐败，就必须进一步完善立法程序，尤其要加强对地方立法和部门立法的监督。
立法腐败是腐败的一个重要方面，近年来有愈演愈烈之势。甚至没有立法权的人也利用立法搞腐败。据报道，吉林省白山市政协副主席李铁成在任靖宇县县委书记期间，就是靠立法谋取贿赂的。只要某个干部行贿达到一定的数额，李铁成就会以这个干部的实际情况为标准重新立法，即重新制定提拔任用干部的条件，包括年龄、学历、性别、资历、工龄、业绩，等等，然后严格执行自己制定的新法律。根据宪法、组织法和立法法的规定，除了自治县以外，一般的县是没有立法权的。没有立法权而立法，就是非法立法。这种非法立法的问题现在普遍存在，如果不下大力气予以禁止的话，对于反腐倡廉是极端不利的。
二、完善上访制度
上访是民众公开向上级领导机关反映问题、提出建议和意见、提起告诉和检举的一种重要形式。民众上访，无论是个人上访还是集体上访，大多与腐败有关。
上访其实就是公开的举报，有利于暴露问题和解决问题，有利于防止社会矛盾的激化，有利于安定团结。上访也是民众对上级党政领导表示信任的一种表现，有利于密切高层领导与人民群众的鱼水关系。因此，以稳定和发展为由阻止甚至打击民众上访是说不通的。
上访是宪法第四十一条规定的公民的基本权利。因此，阻止甚至打击民众上访就是侵犯公民的基本权利，这本身就是一种政治腐败的表现。这种政治腐败的背后，可能就隐藏着立法腐败、行政腐败和司法腐败等等问题。
为了保证民众的上访权利，也为了反腐倡廉，应当尽快出台《中华人民共和国公民上访法》，具体规定公民上访的程序、条件以及国家机关处理上访事项的职责和程序。笔者建议《上访法》规定：凡是有100名党员参与或者10名党的全国代表大会的代表参与的上访，党的总书记应当接待，中共中央纪律检查委员会应当立案；凡是有10名以上律师参与的上访，最高人民检察院或者最高人民法院应当立案调查；凡是有100名以上律师参与或者有30名全国人大代表参与的上访，国家主席应当接待，全国人大应当立案调查。
三、开辟监督新渠道
有民谣说：“同级的监督太空，上级的监督太远，司法监督太迟，报刊的监督太死，民众的监督太软。”正因为有这五个“太”的存在，所以对主要党政领导干部的监督十份微弱，导致腐败愈演愈烈。
解决监督不力的问题，最终要靠民主和法治。但是，健全民主和法治还是一个比较遥远的目标。在目前体制下加强对领导干部的监督，一个可行、易行的办法，就是充分利用网络舆论。
孙志刚案件正是因为网络舆论的推动，才获得了比较公正的、理想的解决。刘涌死刑改判死缓的案件，已经引起最高司法当局的重视，这也正是网络舆论推动的结果。对网络管理太死，不仅不利于民主法治的建设，也不利于网络经济的发展。网络管理制度应当适应网络的特点，不能将网络等同于政府的机关刊物。应当允许公民在网上揭露和批评各种腐败问题，国家检察机关、政府监察部门和党的纪律检查委员会则应当充分利用网络发现腐败线索，查处腐败问题。
四、不用死刑
减少死刑，以至于废除死刑是世界潮流。我国已经签署的《公民权利和政治权利国际公约》也要求成员国逐步废除死刑。多用死刑，弊大利小。从反腐倡廉的角度看，死刑更是弊多利少。所谓利，主要的是让老百姓感到出了一口气。至于死刑的震慑作用，那其实很小很小的，“官不畏死，奈何以死畏之？”贪官最怕的是丢官破财，那么以“丢官破财”“畏之”就足够了。动用死刑则过犹不及。毛泽东说：“镇压反革命要有证据。这个反革命常常就是那个反革命的活证据，有官司可以请教他。你把他消灭了，可能就再找不到证据了。这就只有利于反革命，而不利于革命。”反腐败也是如此：“反腐败要有证据。这个腐败分子常常就是那个腐败分子的活证据，有官司可以请教他。你把他消灭了，可能就再找不到证据了。这就只有利于腐败，而不利于反腐败。”
因此，笔者建议，为了反腐倡廉，对于腐败分子，只要没有血案，就不要动用死刑。
五、提高巨额财产来源不明罪的刑期
现行刑法规定的巨额财产来源不明罪的最高刑期只有五年，和贪污受贿罪可判无期徒刑和死刑的规定相比，显然太轻，这对于反腐败是极端不利的。趋利避害是人的本能，假如我受贿1000万，说明来源，承认受贿，可能判死刑，算上“坦白从宽”也可能判无期徒刑；如果我拒绝说明来源，至多判五年；显然是不说明来源大大有利，我为何要说明来源呢？所以，被查处的贪官都不愿意说明财产来源，致使许多行贿犯罪分子得不到应有的惩罚，这就不利于反腐败工作的深入开展。
巨额财产来源不明罪的法定刑太轻，往往还会诱发刑讯逼供。面对已经被查封的、来源不明的贪官们的巨额财产，有些办案人员出于对“罪大而刑轻”的不满，出于应当严惩贪官的义愤，往往自觉不自觉地搞刑讯逼供，非要弄个水落石出不可。然而，刑讯逼供本身也是一种司法腐败，往往会糟踏反腐败工作的名声，引起社会舆论对贪官的同情，对反腐败工作是极端不利的。
所以笔者建议，修改刑法有关条款，提高巨额财产来源不明罪的法定刑，使之高于贪污受贿罪的法定刑。比如，对于100万赃款，如果以贪污受贿罪只能判十五年有期徒刑的话，以巨额财产来源不明罪则可以判无期徒刑。这样一来，贪官们就不会拒绝说明赃款的来源，办案人员也无需使用不正常手段。
六、重视打击行贿行为
有资料显示，领导干部的腐败问题，百分之八十以上是受贿问题。而受贿与行贿是密不可分的，没有行贿，就没有受贿。行贿分子无孔不入，诡计多端，花样百出，屡败屡战，不达目的誓不罢休，是败坏社会风气最重要的腐朽力量。行贿行为的大量存在也是一些意志不够坚强的党政领导干部腐化堕落最主要、最直接的外部原因。然而，在司法实践中，行贿分子往往得不到应有的惩罚，这种状况应当改变，否则，反腐倡廉难以取得决定性的成效。
有一些社会舆论认为，行贿者大多是一些弱势群体，行贿大多是出于万不得已，因此对于行贿人还是不判刑为好。笔者以为，这是一种似是而非的观念，是非常不符合实际情况的。请问，在行贿大军中有几个是普通农民和普通工人？有几个是打工仔、打工妹？有几个是真正的弱势群体？行贿者绝大多数是人精，而不是什么弱势群体。真正的弱势群体，比如，贫困地区的普通农民，即使有心行贿，也没有行贿的能力，即便万人贿一人，一人也成不了成克杰。行贿者绝大多数是为了获得非法利益，是为了升大官、发大财，或者是为了称霸一方、欺压百姓而寻找靠山。为了正当利益“万不得已”而行贿的情况不能说没有，但那是极其少见的。但是，即便是为了正当利益而行贿人，和那些坚决不行贿的人相比，在道德上和人格上也是低贱的，和宁死也不行贿的孙志刚烈士相比，和身陷囹圄仍不行贿并且继续检举封疆大吏程维高的郭光允相比，任何一个所谓“为了正当利益万不得已而行贿”的人，都是卑鄙无耻的小人，他们受到刑法的制裁也是应当的。
七、重视小案
目前，反腐机关对于小案普遍不感兴趣，社会舆论也认为小腐败没有什么了不起。这种社会心理是不正确的。在某些特殊时期，将抓大案要案作为反腐败工作的重点是必要的，但是，长期将反腐败工作的重点停留在大案上，则是不妥当的。改革开放以来，查处大案不可谓不得力，然而大案越来越多、越来越大，原因就在于对小案的放纵。
大案是从小案逐步发展起来的，任何一个重大腐败分子都有一个“成长”的过程。如果在腐败的初期，即只有一些小的腐败行为的时期，坚决予以查处，像成克杰、胡长青那样大的腐败问题也就不会出现了。因此，如果重视小案，使得几十块钱的问题也会受到党纪政纪的处分，那么，几年之后大案就会基本消失了。
八、实行高薪零酬制度
美国宪法规定，总统在任职期间可以获得较高的报酬。但是美国宪法同时规定，除了工资以外，在职总统不得接受合众国或任何一州的任何其他报酬。这就叫高薪零酬制度。
我国各级党政机关主要领导的灰色收入问题与腐败密切相关。灰色收入之所以存在，原因之一是法律没有禁止或者限制领导干部的工资外劳务收入，没有实行高薪零酬制度。
1984年，_____省委书记韩培信同志在_____省委党校的会议上发表讲话，事后该讲话被党校的《唯实》杂志发表，韩书记坚决不要稿费，说省委书记到党校讲话是工作职责范围内的事，领稿费是不应当的。韩培信同志这样做，是出于政治自觉而不是法律的约束。然而，对于多数人来说，没有法律约束是很难有政治自觉的。
20xx年3月，温家宝总理在国务院第一次全体会议上规定，国务院组成人员不得题词。在笔者看来，国家领导人如果书法的确好，题题词也是对社会的贡献，温家宝总理当然也会同意笔者的看法。然而，温家宝同志为何要禁止国务院组成人员题词呢？原因在于法律没有禁止领导干部的劳务收入，一旦题词，润笔就控制不住了，要求“题词不要钱”恐怕难以做到，所以干脆要求“不题词”。显然，“不题词”的要求是为了限制工资外劳务收入。
笔者建议，将韩培信同志不要稿费的政治自觉和温家宝总理“不题词”的行政纪律上升为国家的法律，规定县级以上党政领导干部在任职期间，除了可以享受较高工资以外，不得收取任何劳务费用，包括稿费、题词费、讲课费、评审费、指导费、顾问费、主编费、审稿费、剪彩费、广告宣传费，等等。不管在八小时以内还是在八小时以外，县级以上现职领导干部的任何劳务活动一律实行零报酬制度。如果干部本人不愿意接受零报酬制度，则可以从主要领导岗位上调换到次要岗位上去，相应的，较高工资应当转变为普通工资。
第9篇 人民银行制度完善月活动实施方案
按照中支《通知》要求，为切实有效开展“制度完善月”活动，通过支行内控建设活动领导小组会议研究，制定本方案。
一、明确活动目的，提高思想认识
“制度先行、内控优先”。开展“制度完善月”活动，针对上一年度各类内外部检查所发现的突出问题及整改情况，对支行内控制度的全面性、及时性、有效性、合理性进行一次集中检讨、修订和完善，进一步完善各项内控制度，促进内控制度集中修订和动态管理相结合的制度建设机制更加完善，充分发挥内控制度的制约和保障作用。
二、加强组织领导，进一步明确职责
支行内控建设活动领导小组对本行的内控制度建设工作负总责，及时了解和掌握本单位制度完善工作的开展情况，指导本单位及时、全面地完成“制度完善月”活动。
支行内控建设活动领导小组办公室要在内控建设活动领导小组的领导下切实担负起牵头职责，做好活动的具体组织、计划、协调、检查工作，及时上传下达，反馈工作情况。
支行各业务部门作为活动开展的主要对象，要针对去年各项检查发现问题及整改落实情况，不断增强内控意识和深化内控制度建设，认真梳理制度建设中存在的缺项和漏项，修订和完善各项内控制度。层级负责、协调互动、广泛参与，各部门要认真履行职责，切实把“制度完善月”活动开展好。
三、步骤与方法
3月3—5日，活动启动。召开内控建设活动领导小组工作会议，研究部署“制度完善月”活动工作，制定活动方案；召开动员大会，迅速启动“制度完善月”活动。
3月5—10日，梳理排查阶段。针对各类监督检查中发现的问题，各股室对本部门的内控制度进行全面梳理和检讨，查找制度建设中存在的缺项和漏项，确保内控制度全面、及时、有效和合理，并及时报送内控建设活动领导小组办公室。
3月10日，情况汇报。向中支内控建设活动领导小组办公室，专题汇报制度建设梳理情况。
3月11—20日，修订完善阶段。按照“一个业务品种、一套业务流程、一套规章制度”的原则，修订完善制度，着力提高内控制度的全面性、及时性、有效性和合理性。
3月20日，情况汇报。向中支内控建设活动领导小组办公室，专题汇报制度修订完善情况。
3月21—30日，制度评审阶段。内控建设活动领导小组听取各股室内控制度修订完善情况的汇报，从管理制度、操作规程、岗位职责、风险点管理等方面，按照全面性、及时性、有效性、合理性的要求，对各股室修订后的内控制度进行认真评审。
3月30日，情况汇报。向中支内控建设活动领导小组办公室，专题汇报修订制度评审情况。
3月31日—4月10日，补充完善汇编总结阶段。通过认真评审，进一步查漏补缺，实现制度对所有部门、所有岗位、所有环节的全面覆盖，不留风险防范的死角。将审定后汇编成20xx年版的全行性内控制度，上报中支备案，下发全行执行。全面总结本单位“制度完善月”活动的开展情况、经验和成效及工作建议，形成专题报告。
4月10日，总结汇报。将支行“制度完善月”活动开展情况的总结，上报中支内控建设活动领导小组办公室。
四、建立制度完善的长效机制
树立制度持续改进的理念，加强制度建设的前瞻性、科学性，除了在每年3月份集中对各项内控制度进行修订外，加强制度的动态管理，定期对各项内控制度进行评估和检讨，根据人民银行业务发展和风险防控新理念、新要求，适时地修订和完善，积极构建内控制度集中修订和动态管理相结合制度建设长效机制。
根据新版全行性的内控制度，加强对制度执行情况的监督检查力度，做好动态管理，适时进行修订完善。行领导要按季对分管部门制度建设及执行情况进行监督和核查；部门负责人对本部门内控制度建设及执行情况至少要每月检查一次。所有监督检查情况应做好记录。
第10篇 论文：如何完善我国法律援助制度之思考
论文：如何完善我国法律援助制度之思考
一、法律援助制度体现平等、公正现代司法理念的内涵。
法律援助，又称法律救助、法律扶助制度。它是指国家为了保证法律赋予公民的各项权利在现实生活中切实得以实现，对某些经济困难或特殊案件的当事人给予减、免费用提供法律帮助的一项法律制度。
法律援助制度起源于15世纪的英国，目前已被在世界上140个国家所接受，并作为一项保障公民权利的原则载入了《世界人权公约》，法律援助制度已经成为现代法治国家的重要组成部分。近年来，随着世界经济的飞速发展和法律建设的日臻完善，法律援助制度亦更加完备和健全。其内容从刑事诉讼扩大到民事诉讼和行政诉讼；其对象从为穷人服务到为中产阶级服务；其形式从法庭代理扩大到预防性服务，法律援助已涵盖国家法制运行的各个环节的不同层面，成为现代法治国家对本国公民必须承担的一项国家责任。
与发达国家相比，我国法律援助制度起步较晚。1994年，1995年11月9日，我国首家政府投资设立的专门办理法律援助业务的律师服务机构——广州市法律援助中心成立。1996年7月，司法部成立了国家法律援助中心，同时中国法律援助基金会也获准成立。1996年后陆续颁布的新《刑事诉讼法》、《律师法》和《老年人权益保障法》，相继以国家立法的形式，对我国法律援助制度基本原则和框架作出了明文规定。司法部于1997年5月颁布了《关于开展法律援助工作的通知》，最高法院、司法部1997年5月下发了《关于刑事法律援助工作的联合通知》，1999年4月下发了《关于民事法律援助工作的联合通知》，7月，最高法院下发了《关于对经济确有困难的的当事人予以司法救助的规定》。7月，国务院颁布了《法律援助条例》，标志着我国法律援助工作走上了法制化轨道。此外北京、武汉、广州等地方也出台了各自的法律援助试行办法。至上半年，全国已建立各级法律援助机构5000多个。
法律援助制度的价值追求，或者说，其体现平等、公正现代司法理念的内涵，其理论根据有如下几点：第一，出于人道主义和慈善的理由，需为社会中的弱者和穷人提供法律服务。历史地看，法律是社会关系的调整器，也是各种社会集团权力斗争和利益平衡的产物。现代法律以权利为本位，更是集中体现了保护弱者以对抗力集团，保护公民社会利益而限制政治公权的价值取向。第二，提供这种服务，是为保证司法机器的恰当运行、实现司法公正所必不可少。在法治国家，公民权利的实现和保护皆有赖于司法途径（即司法救济），则司法公正是至为重要的。司法公正的内涵是以正当程序达成实质正义，正当程序包括了两个基本点：任何公民都有依其需要向法院起诉的权利和诉讼中当事人地位的实质平等。法律援助制度正可成为支撑正当程序的基石，诉讼费用的援助消除了阻滞贫困公民向法院起诉的障碍，律师援助创造出当事人地位实质平等的结果。第三，法治国家里，公民的平等权首要的和集中的表现为法律面前的平等，即平等的法律服务和法律保障的权利。“法律面前人人平等”是当今世界各国宪法普遍遵循的一项基本原则。虽然法律援助待遇在分配上不可能做到绝对地平均，但各社会成员在享受这种待遇的机会和权利上呈现着显著的机会均等和利益均享，如任何一位社会成员，当其无力支付聘请律师费用而又需要律师帮助时，都可以均等地获得法律援助的机会和权利，而这种将相对稀缺的律师服务资源从高收入阶层转到贫困者身上的过程，也就是公平分配社会权利资源而实现“福利国家”和“生活质量提高”的过程。
二、我国法律援助制度的存在的问题。
我国的法律援助制度还只是刚刚起步，还远远不能满足社会的需求，我国法律援助制度还存在许多亟待解决的问题。
1、法律援助主体力量不足，不能满足社会对法律援助的需求。
据统计，我国城市贫困人口有万，农村贫困人口有6500万，共8000万。如果按贫困人口中1‰的人需要法律援助计算，则每年有8.5万件法律援助案件。又据共青团中央有关部门统计，全国0至14周岁的未成年人有3亿多，按万分之三需要法律援助计算，每年有3万多件。另据中国残疾人联合会调查结果，我国残疾人6000万，按1‰计算，每年需要法律援助18万件。另外据《1999年中国统计年鉴》的统计，到1998年底我国约有65岁以上的老年人口9240万，按1‰计法律帮助，有9.2万多件案件需要办理。上述几项相加，每年大约有38.7万件法律援助案件等待办理。以上计算方法有交叉，但仍属极为保守的数字。因为以上的计算比例可能大大低于世界的比例，绝大多数的法律援助案件需要律师提供帮助，按每位律师每年无偿办理1件-2件案件计，现有10万多名律师只能办理10万-21万件案件。可见，法律援助的现实是供给远远无法满足需求。根据《律师法》和司法部《关于开展法律援助的通知》的规定，提供法律援助的主体主要是律师、公证员和基层法律工作者。目前我国提供法律援助的几种组织形式包括政府性质的法律援助机构、律师事务所内设的法律援助中心和民间法律援助机构。无论采取何种形式，律师无疑是提供法律援助的主要力量。但是，律师在提供法律援助中存在以下问题：专职的法律援助律师少；普通律师缺乏提供法律援助的积极性；法律援助案件的服务质量总体上低于有偿服务的质量。由于律师力量不足，在一些经济不发达的地区，法律援助工作跟不上，受援率较低，只有65%。总之，供需之间的矛盾是当前法律援助实施过程中最突出的问题。
2、在司法实践中，存在随意扩大和缩小司法救助范围的倾向。
因有关法律法规、司法解释不够具体明确，加之在审判实践中审判人员司法理念不一，司法实践中存在两种不良倾向：一是滥用司法救助，对一些不够司法救助条件的当事人适用司法救助，诉讼费实行减、缓、免的比例过高。二是限制司法救助，一些符合条件的当事人本应当得到但没有得到司法救助，造成制度的虚置。另一方面，对于受援助者的条件都有十分严格的限制，实际上就大大限制了受援者的范围，使相当一部分人的合法权益无法得到真正的保障。
3、法律援助的经费短缺，人民法院负担过重。
关于法律援助的资金来源，各国无一例外地都由政府拨款支持这一事业。由于我国的法律援助主要是政府行为，原则上应由各级政府纳入年度财政开支预算，每年拨出专项援助经费，以体现国家对受援者承担的责任。法律援助又是一项社会公益事业，从我国的实际出发，可以考虑设立一项专门用于法律援助的基金，接受社会上热心此项事业的公民和单位的自愿捐助，包括国内外的捐助。此外，有条件的地方，可以从律师协会的会费中提取一定比例作为法律援助基金，以体现律师协会对社会承担应尽的责任。但是，由于中国还处处于社会主义初级阶段，生产力还不够发达，国家财政压力很大，所以不可能为法律援助机构支出大量费用。另外，国内还没有能够发展出一套完善的社会捐助机制，社会捐款助的途径还不通畅，尽管一些援助机构能够从国外基金会获得一定的资助，但是国外资金的不稳定和不充足性，使得靠国外的资金来源只能是权宜之计。因此，各法律援助机构，尤其是民间法律援助机构，大多都面临着经费严重不足的局面。法院收取诉讼费用是国家财政行为，诉讼费用的收取可以弥补国家财政为办理案件而支出的相关费用。目前，法院的各项审判设施都逐渐进入更新换代期，司法救助制度的实施难免导致法院办公经费与司法救助之间产生互为消涨的关系而影响了司法救助制度应有作用的发挥。
4、立法滞后，现有制度操作性不强。
目前，我国的法律援助制度主要规定在国务院《法律援助条例》，最高法院、司法部的几个通知等，表现为形式分散，不甚集中，较为凌乱，操作性不强，而没有制定统一的《法律援助法》。如《法律援助条例》的受援对象是公民，而最高法院《关于对经济确有困难的的当事人予以司法救助的规定》的受援对象是当事人，受援对象是否包括法人和其他组织，不明确。再如，最高法院《关于对经济确有困难的的当事人予以司法救助的规定》第2条要求当事人“有充分理由证明自己合法权益受到侵害”。从实际情况来看，当事人既然向法院起诉，当然认为自己的案件符合有关条件，然而是否如此最终需要立案法官进行判断。可是一般而言，案件事实情况，只有经过开庭审理法官全面掌握了案件证据情况之后才能确定，要求法官在案件受理环节就作出当事人是否有“充分理由证明自己合法权益受到侵害”的判断，过于苛刻，缺乏合理依据。第4条规定：“当事人请求人民法院予以司法救助的，应当提交书面申请和足以证明确有经济困难的证据材料。”在审判实践中，因为对救助范围的11种情况，什么样的情况，应提交什么样的证据材料，应由哪一级部门出具证明材料，是民政部门出具，还是所在地的办事处、乡镇出具，或是单位出具？没有详细的规定，所以不好把握。
除以上几点之外，中国的法律援助制度还面临着许多外部问题，尤其是政府部门对法律援助工作缺乏足够的重视，普通老百姓对于法律援助服务的具体内容也并不真正了解，甚至社会舆论对于提供法律援助的律师仍有偏见。
三、完善中国法律援助制度的理性思考。
1999年通过的中国宪法修正案，规定了建设社会主义法治国家的奋斗目标，通过的中国宪法修正案规定了“国家尊重和保障人权”，法律援助制度要体现平等、公正现代司法理念的内涵，确保全社会实现公平与正义，在实现法治和保障人权方面发挥重要作用。全国人大应当制定法律援助法，笔者提出以下建议，以期对制定法律援助法有所裨益。
1、法人和其他组织、外国人应列入法律援助的对象，拓宽法律援助的对象范围。
法律援助的对象，作为有权申请法律援助和实际享受援助受援主体，在整个法律援助活动中居于十分重要的位置。对于援助对象包括哪些人的问题，西方社会不论采用哪一种法律援助制度模式的国家，几乎都将援助对象限制在公民或自然人的范围内，法人和社会组织一般不能成为法律援助的对象。对于法人能否成为受援对象的问题，立法不是十分明确，而我国理论界存在两种截然不同的观点。有人主张援助对象只限制在自然人的范围；有人主张援助对象不仅包括自然人，而且包括法人和其他组织。笔者赞成第二种观点，其理由是第一、从完善诉讼民主机制，确保司法公正，以及化解利益纠纷和社会矛盾角度看，有关问题所涉及对象主要还是法人和其他组织，第二、现实社会中，既存在严重经济困难，又急需法律援助的法人和其他组织并不鲜见，其数量和困难程度也不低于自然人。第三、从审判工作实践来看，法人作为司法救助的对象，有先例可循。最高人民法院曾在一定阶段针对特殊的案件，做出过司法救助的规定。如：最高人民法院3月17日法函（）20号《关于海南省高级人民法院〈关于减收积压房地产案件受理费申请执行费的请示〉的函》，同意到12月31日止，对海南的积压房地产案件按50%减收案件受理费和申请执行费。这类案件的司法救助对象大都为各商业银行等法人。对于外国人、无国籍人能否成为法律援助对象的问题，学者也有不少争论。有的学者认为，只要是自然人，不论其是何国度的，只要在居住国遇到法律问题需要帮助，并符合获得法律援助的条件，都应当成为被援助的对象；然而有的学者认为，就共同的法律援助制度来说，只有某一国家自己的法律，才能承担对本国公民所承担的权利和义务。因此，外国人、无国籍人不应不分条件、不加区别地一律成为某国家法律援助的对象。对于这个问题，笔者很赞成这样的观点，即“对于外国人是否可作为中国法律援助的对象，这一问题比较复杂。我们认为，可以考虑对刑事案件被告人中经济困难的外国人给予法律援助，因为这涉及到我国刑法的公正实施问题；对于民事诉讼和行政诉讼的外国当事人，如系经济困难的，则应由其所属国籍的国家提供法律援助费用，或者由两国签订了法律援助的司法协助协议相互减免有关费用。”⑦笔者认为，对于无国籍人，从人道主义出发，只要他居住在我国，符合我国法律援助的条件，应视其为我国法律援助的对象。
2、采用属地主义标准，完善法律援助的适用条件。
法律援助的适用条件，即对于如何确认援助对象的标准，世界各国由于经济状况、政治制度和法律援助立法上的差异，对法律援助对象的确定标准有所差异。但共同的标准有两个：一是经济标准，即获得法律援助的当事人，必须达到法律所规定的贫困线（即低于该国或当地政府确定的最低生活标准）；二是案情标准，即申请人确实有提出诉讼的理由，而且有充分的事实和证据证明自己的合法权利已经受到侵害或者正在受到侵害在对第二个标准进行审查时，各国均趋向于不能过分严格，不能要求法律援助申请人须有绝对胜诉的把握。即使也有败诉的可能，也就提供法律援助。在美国，凡是收入在贫困线的125%以下，均可申请法律服务公司给予民事法律援助。对刑事被告，所有可能被判刑的，未聘请律师，公设辩护机构都要向其提供法律援助。在英国，民事法律援助比刑事法律援助的审查标准更为严格。民事法律援助的申请者必须经过资力调查和案情调查。资力调查中，申请者必须证明他们“扣除所得税后的”收入和“可自由动用的”资本低于规定的标准。案情调查中，申请者必须“基于合理的理由参与诉讼程序”，并且不能“在该案的特定情形下不合理地接受法律援助”。我国没有法律援助的统一立法，各地经济发展水平不一，各地方确定法律援助对象，所遵循的原则和标准有较大差异。从广州、上海、武汉、北京这四个法律援助工作起步较早，成绩较大的大城市的经验来看，各地确定法律援助对象也主要遵循两个原则，一是要求申请人须为经济困难的公民，二是要求申请人须为已经立案的案件当事人（非诉讼案件除外）。对于法律援助机构如何来确定具体的援助对象，实践中主要存在两种认定援助标准的冲突。一种是“属人原则”，以广州市为代表。即以公民的户口所在地和居住地为标准来确定援助对象。另一种是所谓的“属地原则”，以武汉市为代表。即以诉讼或非诉讼法律事务的发生地为标准来确定援助对象。笔者将二个标准进行比较，认为属地主义更符合中国的国情，属人主义有其局限性。第一，属人主义具有浓厚的地方本位色彩，而这种地方本位色彩所表现出来的狭隘性，与法律援助的公益性，以及保障公民法律服务权利的平等，消除公民由于经济困难而导致的法律服务权事实上的不平等的基本宗旨是相违背的。不仅如此，这种标准确立的结果，必然导致法律的地方保护主义倾向。第二，属人主义的标准与目前异地交往增多的社会经济发展趋势和客观情况也不相吻合。随着人员流动的增大，诉讼和非诉讼事务的发生，往往都不在当事人的户口所在地。以属人原则为标准来确定援助对象，必然使大量急需法律援助的非本地居民得不到应有的法律援助。第三，属人原则将造成较大的浪费。因为以属人原则来确定援助对象，如果涉及本地居民在外地诉讼或非诉讼法律事务的援助，异地办案必然造成较大的经济花费，这也不利于有效地节约援助资金。实行属地原则，有利于国家节省人和力、物力。第四，当前由于人口是由农村流向城市，流向比较发达的沿海地区，总的说来，实行属地原则，城市和沿海比较发达的地区对非本地人的援助要多些，这是扶贫的一种方式，有利于形成良性循环。第五，外地人员到本地来务工，是对本地的发展作贡献，他们遇有需要法律援助的情形，理应依法为他们提供好的法律服务，优化务工环境。在实行属地主义原则中，如何确定“经济困难”的标准是关键。笔者认为，凡当事人有家庭负担的，按其家庭成员经济居住地的标准，如果没有家庭负担的，按其家庭成员经济居住的标准来确定是否无力支付律师费用。实行属地原则，不应当以本地经济发展水平去衡量外地当事人经济是否困难。
3、规定法律援助的机构为法律援助的管理和实施机构，明确法律援助的机构的性质。
《法律援助条例》第5条规定：“直辖市、设区的市或县级人民政府司法行政管理部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构”并规定了其主要职责。但对法律援助机构的性质和组织结构没有明确规定，立法的不完善，导致法律援助机构在设置及运作过程中缺乏法律依据，性质不同，模式不一的法律援助机构存在。我国目前的法律援助机构在实践中存在三种模式。一是代表各级政府的法律援助管理型机构，如1997年5月26日成立的司法部法律援助中心及各地司法局下属的法律援助中心。司法部法律援助中心的职责包括对全国法律援助工作进行业务指导，制定全国性的法律援助规章制度、中长期发展计划和年度工作方案，协调全国法律援助工作事宜等。江苏、广西等将法律援助机构确定为司法行政机关的职能部门；二是法律援助的管理和实施机构，如广州市成立的广州市法律援助中心（隶属司法局，全额拨款的事业单位），负责组织实施广州市的法律援助工作。该机构既为广州市法律援助工作管理机构，又是法律援助工作的具体实施机构。三是各地律师协会成立的法律援助管理机构，如武汉市律师事务所的法律援助工作，主要是法律援助工作管理机构，实施法律援助的具体机构是各律师事务所。此外，司法部还规定：法律援助机构可以与“12348”法律咨询服务机构合署办公。笔者认为第二种观点比较符合中国国情，也比较可行。(1)为保证那些影响较大、案情复杂，耗费时间长的法律援助案件能够得到及时的帮助，须由政府的法律援助机构直接办理。因此，政府法律援助机构应当年月有一批不但业务精，而且没有后顾之忧的公职专家队伍来承办这些案件；(2)各地原来占国家编制的律师事务所中，已经逐步转变为不占国家编制的律师事务所，空下来不少编制，在这一基础上建立政府法律援助机构和公职律师队伍不需另外再增加编制，不会向国家精简人员的精神矛盾；(3)近几年，我国律师等法律服务队伍增长较快，涌现出一大批愿意拿国家薪水专职从事法律援助工作的法律专业人员，从而使建立公职法律援助队伍和政府法律援助机构直接办理部分法律援助案件成为可能；(4)法律援助机构拥有一批公职律师并直接办理部分法律援助业务是许多国家和地区的共同做法，如我国香港地区的法律援助署，美国的联邦法律服务团及联邦和各州的公设辩护机构。
4、扩大法律援助的实施主体，规定法律援助的实施主体的责任形式。
关于法律援助主体的界定问题，国外有两种基本做法：一类是只有律师或专门的法律援助机关从事法律援助。又可细分为所有的律师均有义务，如德国；只有专门从事法律援助的机关才有义务，而其他律师只凭自愿参加，如日本、英国及瑞典等北欧国家。另一类则除了专门的法律援助组织外，还包括其他非营利组织，兼职律师事务所（即正常营业外也从事法律援助）、志愿者等，如美国、加拿大、澳大利亚等。比较而言，第一类有利国家调控，但对国家拨款依赖相对较大；第二类则能广泛利用社会力量进行法律援助，缺点是国家的调控能力不如第一类国家。而从我国法律援助的实践来看，各地法律援助主体皆有各自特点，如广州成立由市政府财政拨款并由专职律师组织的法律援助中心；上海浦东规定所有律师每年至少承办1件法律援助案，费用由律师事务所自行承担；郑州由各律师事务所自行制定并实施法律援助计划；武汉大学成立社会弱者权利保护中心等等。这些援助主体都有着各自鲜明优势和特色，在我国目前经济欠发达，国家财政难以承担一切法律援助费用的情况下，走援助主体多元化道路显然具有重要意义。司法部《关于开展法律援助工作的通知》中，也将法律援助主体的范围界定为律师事务所律师，公证处、基层法律服务机构的工作人员，其他团体、组织、学校的志愿者等。但《通知》对具体形式、权利、义务等缺乏相关规定。我国目前法律援助的巨大需求和律师和现状也决定了法律援助的主体不能局限于执业律师。对于全国13亿人而言，我国现有的10多万律师，仅折合10多万人中拥有一个律师，再加上律师分布与法律援助需求并不呈正比相关分布，更加剧了供求矛盾。
综上所述，我认为实施法律援助的主体及责任形式应为：（1）、法律援助机构的公职律师，由国家财政支付其工资，专门办理法律援助案件，法律援助费用皆由国家财政负担；（2）、合作、合伙开业的执业律师，规定律师事务所每年应承担法律援助案件的法定最低数量，法律援助中心补贴其适当比例的费用（3）、从事法律援助的非营利机构及志愿者，应由法律援助中心核准成立，工作人员可以从当地声誉好的退休司法官员、法律院校师生、其他志愿者中选取，法律援助中心可以解决其适当比例的经费开支；（4）、加快高校法律援助组织的建设，目前北大、武大、复旦、华政、中南等院校都成立了学生法律援助组织，但均有待进一步引导规范。高校的法律援助组织应在法律援助中心登记，并接受法律援助中心的指导监管。
5、多渠道筹集法律援助的资金，建立法律援助经费保障体系。
法律援助是从经济上的帮助入手，以达到保护公民的诉权，使其能够公平地得到司法救济之目的的一种法律制度。这一制度能否生存的关键因素是经济来源——即资金。法律援助制度既然是关系到全国每位公民的基本权利能够平等地、切实地得以实现的一项广泛的社会法制保障建设工程，某经费来源就应当多渠道、多层次筹措，仅由某一方或某一层次来解决，不仅不现实，而且只能是杯水车薪。因此，从我国的国情出发，借鉴国外适合我国实际的一些成功作法，解决我国法律援助的资金问题应主要通过以下途径：
（1）、政府财政支持。政府的财政投入都是其中资金的主要来源渠道，是我国法律援助制度得以实施的根本保证。原因是法律援助作为对社会弱者维护自身合法权益的扶持，本质上是现代法治国家应承担的一种国家义务，况且财政投入拨款列入国家预算，受法律保障和财政机关的监督，其投入和运作具有稳定性、可靠性等其他资金来源无法比拟定之优点。国务院《法律援助条例》将政府拨款列为主要资金来源，但未作具体规定。因此我国应考虑有关法律援助中政府财政支持的具体方式和途径。笔者认为政府给予经费支持可以有多种方式：第一，财政拨款。中央财政和各级地方财政拨款应拨付法律援助专款，主要用于扶持贫困地区的法律援助工作，以保证全体公民平等地享有最低标准的法律援助。第二，政策上的支持。规定律师交纳的税收的一定比例用于法律援助（加拿大规定的比例为75%）；对社会各界用于法律援助的捐款给予免税的优惠及其他相关的鼓励政策，如特许发行法律援助的彩票等；制定相应政策，允许法律援助机构对有一定支付能力的受援人收取一定数额的费用等。
（2）、受援人分担费用和非受援的败诉方承担费用。第一，受援人分担费用。这一措施的实质是，就涉及经济方面的援助案件而言，国家通过法律援助的方式，帮助某些当事人“讨回了公道”。当事人也据此获得了一笔可观的经济收益。收益人应当从自己所获得的钱财中拿出一部分，以偿还部分法律援助费用。根据受援人经济状况，采取受援人分担费用提供法律援助是各国的通行做法。但受援人因败诉、或胜诉但未因此而获得经济收益时而免于分担费用，我国也应由财政部门、物价管理部门制定有关政策，让有一定支付能力的受援人根据自身能力分担费用。该费用享受有关税费优惠政策，纳入整体法律援助的经费管理中，专用于办案。第二，非受援的败诉方承担费用。在香港地区，受援人若在民事诉讼中胜诉，败诉的对方当事人被法院裁定必须支付受援人的费用，并且将赔偿金缴到法律援助署中，受援人已经支付的分担费用就可以被发还。在瑞典，当受援人胜诉时，对方当事人通常有责任偿还其全部的法律援助费用，其中包括依照法律规定应由受援人承担的费用分担。最高法院、司法部下发《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》规定：法律援助人员办理法律援助案件所需差旅费、文印费、交通通讯费、调查取证费等办案必要开支，受援方列为诉讼请求的，人民法院可根据具体情况判决由非受援的败诉方承担。此项规定的落实，将大大减少法律援助机构的经费压力。
（3）法律服务行业的奉献。在建立和实施法律援助制度过程中，法律服务业负有特殊使命。表现为：要求法律服务者个人提供一定量的无偿法律援助义务，也可准许法律服务者用捐赠资金的方式来代替免费服务；法律服务机构组织给予一定的经费支持等等。
（4）社会支持。社会力量支持法律援助工作有多种方式：第一，建立法律援助的专项基金，个人、组织、团体直接向法律援助基金会捐款。中国法律援助基金会已于1997年5月26日正式成立。各省、市、自治区也可根据本地区条件依法设立各省的法律援助基金会，地（市）、县也可视各地的情况，设立相应的组织。基金会的基金用途是，在保证基金会本金安全的前提下，使用基金的增值部分，来资助符合基金会宗旨的活动和事业。根据司法部《关于开展法律援助工作的通知》的有关规定，目前接受社会捐赠的范围仅限于境内，不得接受国外、境外的捐赠。显然该规定已不符合社会发展和法律援助事业发展的需要，我国应允许接受国内外的有益于法律援助事业的捐赠。第二，可以借鉴国外的做法，联络一些基金会以及拥有经费的民间组织或社团组织设立某些特定项目的法律援助，如残疾人、消费者、外来务工人员等。第三，动员社会各界的力量支持法律援助，就如同爱心助学，将需要援助的案例刊登于报纸，寻求捐款。
（5）司法保险。可借鉴意大利和北欧的瑞典、丹麦、芬兰、挪威等国推行的诉讼保险制度，即公民个人预料到将来可能介入诉讼纠纷，在还没有发生诉讼纠纷前，每月或每年预先支付一定数额的司法保险费用，一旦将来发生诉讼事项，便可通知保险公司，由保险公司代为支付包括聘请律师费在内的一切诉讼费用。在司法保险的法律关系中，保险公司成为法律援助资金的相对承担者，从而减轻国家负担。
6、树立现代司法理念，处理好司法救助案件。
如何让经济困难的当事人能打官司，打得起官司，并且最终能够保证弱势群体的合法权益得以实现，最大限度地化解社会矛盾，关系到社会的公平和正义，关系到社会的稳定和国家的长治久安。人民法官要树立现代司法理念，公正、高效地处理好司法救助案件。
（1）对弱势群体诉讼先予立案，保障司法救助渠道畅通。法院可设立一个专门接待需要司法救助当事人的窗口，对弱势群体实行优先接待，并及时解答他们的疑问。同时，加强司法救助宣传工作，将关于司法救助的规定及审批程序印成小册子，发给当事人，使经济困难的当事人懂得如何通过法律途径维护自己的合法权益。被确定为司法救助的案件，由立案法官在立案审批表上加盖司法救助印章，快速移送有关业务庭，由相关庭优先安排从快审理。
（2）、进一步加强司法救助案件的审判、执行力度，切实维护弱势群体的合法权益。首先，在诉讼过程中，应对司法救助案件实行优先审理。对被救助对象调查取证确有困难的，经申请可以适当延长举证期限或由审判人员直接调查收集证据。被救助对象在诉讼中遇有特殊困难，法院应准许调整开庭时间、地点，尽可能地改变弱势群体在诉讼中的不利地位，使司法救助真正落到实处。其次，在案件的执行阶段，应对符合司法救助的执行案件实行优先执行。通过采取法律赋予的各种强制措施，加强执行力度，保障生效法律文书的兑现，使受到援助的当事人得到实实在在的好处。
第11篇 陪审员制度的完善
人民陪审员制度,是由依法定程序产生的人民陪审员依法参加人民法院审判活动并与法官享有同等权利的司法制度。其主要价值是利用普通群众有别于职业法官的生活经验、民间智慧和专业知识,提高对案件事实的审判效率,以达到弘扬司法民主、促进司法公正、保证司法廉洁、增强司法权威的目的。
我国人民陪审员制度的法律追溯及现状
我国第一部宪法——五四宪法第75条提出:人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度。七五宪法第25条第三款规定:检察和审理案件,都必须实行群众路线,对重大的*刑事案件,要发动群众讨论和批判。七八宪法第41条第二款规定:人民法院审判案件,依照法律规定实行群众代表陪审的制度。对于重大的*案件和刑事案件,要发动群众讨论和提出意见。而恰恰是现行宪法即八二宪法却未对人民陪审员制度作出规定。但现行的《人民法院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》都分别规定:人民法院审判第一审案件实行人民陪审员制度,必要时可由审判员、陪审员组成合议庭。但以上所有法律都未对如何实施人民陪审员制度做出具体的规定。
2004年8月28日,全国人民代表大会常务委员会通过了我国历史上第一部关于人民陪审员制度的单行法律——《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》),最高人民法院、司法部先后出台了《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》、《最高人民法院关于人民陪审员管理办法(试行)》、《最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》。从2005年起,人民陪审员制度开始全面有序进行 。
尽管出台了一系列的法律和制度,但人民陪审员制度在法律和实践中仍存在大量缺陷,司法界关于人民陪审员制度的利与弊的争论一直没有停止。目前存在的主要问题是:法律制度不完备;陪审员履职往往流于形式,有时只是为了组成合议庭,解决审判力量不足的问题;陪审员日常管理工作机制不完善;人民陪审员履行职责的经费难以保障等等。
人民陪审员“倍增”计划,且行且谨慎
2023年5月23日,在北京召开的全国人民陪审工作电视电话会上,提出了“加强组织领导、做好选任工作、健全工作机制的要求”。在“做好选任工作” 方面,要求各级人民法院实现人民陪审员数量翻一番,还可以结合本地实际,根据条件按照本院法官人数2倍的比例增补;要注意提高基层群众特别是工人、农民、进城务工人员、退伍军人、社区居民等群体的比例,确保基层群众所占比例不低于新增人民陪审员的三分之二。会后地方各级人民法院积极贯彻落实这次电视电话会议精神,主要落实的是“倍增” 计划。有的法院人民陪审员人数已提前达到现任法官人数的2倍甚至3倍。
笔者认为,这样盲目追求人民陪审员人数的“倍增”计划是不合理甚至不合法的。主要有以下三个方面的原因:
首先,比起人民陪审员,当前基层人民法院审判人员特别是民事审判人员严重不足的问题更值得重视和解决。人民陪审员只是在庭审时参与案件的审理,而审判员除了组织庭审外,开庭前后还有大量的工作要做,任务更艰巨,工作更繁重。好多法官超负荷工作,工作压力非常大。
其次,关于人民陪审员名额的确定问题。《人民陪审员管理办法(试行)》第五条规定,基层人民法院“在不低于所在法院现任法官人数的二分之一,不高于所在法院现任法官人数的范围内提出人民陪审员名额的意见,提请同级人民代表大会常务委员会确定”。全国人大常委会《决定》第七条规定:人民陪审员的名额,由基层人民法院根据审判案件的需要,提请同级人民代表大会常务委员会确定。——由此看来,陪审员人数超过现任法官人数甚至达到2至3倍,与现行《办法》不符;调整人民陪审员名额应该由基层人民法院根据需要提请同级人大常委会确定,而不是由最高人民法院来确定。
再次,关于人民陪审员的任职条件。全国人大常委会《决定》规定 “担任人民陪审员,应当具有大学专科以上文化程度”。而在大多数基层法院原管辖区域内,如果按照倍增计划提高“基层群众特别是工人、农民、进城务工人员、退伍军人、社区居民等群体的比例”的要求进行人民陪审员选任,其文化程度有很多不能保证达到法律要求。在人民审判员的选任上,要注重数量,更重要的是注重质量。即便是在现行法律有缺陷,实际操作困难的情况下,也应该先修改和完善法律制度,而不是“违法”而行,特别是在全面推进依法治国的大前提下,更应慎而为之。
完善人民陪审员制度亟需解决的问题
一是要立法先行,完善法律体系。党的十八届四中全会《决定》提出:“完善人民陪审制度,保障公民陪审权利,扩大参审范围,完善随机抽取方式,提高人民陪审制度公信度。逐步实施人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题。”这就要求首先从法律上予以明确,包括将人民陪审员制度写入宪法,制定《人民陪审员法》,修改现行《人民法院组织法》以及三大诉讼法等相关法律,对人民陪审制度的设置、人民陪审员的权利与义务、考核管理、执行职务保障、责任追究等等做出明确、科学、合理的规定。
二是在陪审员的选任上,既要重视其广泛性和代表性,又要注重综合素质。要注意吸收不同行业、不同专业、不同年龄、不同性别、不同民族的人进入人民陪审员队伍,又要注意人员的思想道德修养与文化素质。十八届四中全会提出“实行办案质量终身责任制和错案责任追究倒查问责制”,这就对人民陪审员的文化素质、道德素养和基本法律素养提出了更高的要求。
三是要加强对人民陪审员的培训,切实解决“陪而不审,合而不议”的问题。按照法律规定,人民陪审员在执行职务时,除不得担任审判长外,同法官有法官同等的权利,但在司法实践上,陪审员往往不会、不敢或不愿意发表意见。导致这种局面的主要原因是人民陪审员的法律知识欠缺,陪审员的职权同其专业素质不对称。所以,要加强对人民陪审员的岗前培训和任职期间的审判业务知识和专业法律知识培训。
四是要加强管理,严格执行“随机抽取”原则。人民陪审员参与审理案件的确定方式和流程,要实行“随机抽取,有序进行,对于专业性较强的案件按照陪审员自身专长进行选用,避免将审判任务固定地交给少数积极性高、审判经验丰富的陪审员,以致于他们变相成为“编外法官”,这样会导致人民陪审员工作任务完成不平衡,也不利于实现人民陪审员制度司法民主,加强司法监督的目的。
五是要全面落实人民陪审工作经费,实行统一管理。同级人民政府要将人民陪审员工作经费列入本级财政预算,人民法院要做到专款专用,保障人民陪审员培训经费、交通用餐补助、以及无固定收入者的补助,提高人民陪审员积极性。
六是要加大宣传工作力度,赢得人民群众对人民陪审工作的理解与支持。人民陪审员的权利与义务同在,职权与责任共存。要积极宣传人民陪审员制度的意义与作用,增强人民陪审员的自豪感、荣誉感、责任感和使命感,吸纳更多优秀人员加入人民陪审员队伍,保障司法公正,提高司法公信力。
第12篇 关于完善重大问题集体决策制度的分析探讨
关于完善重大问题集体决策制度的分析探讨
关于完善重大问题集体决策制度的分析探讨决策问题关系事业兴衰成败，特别是在关系到人民群众切身利益大事的正确决策不仅能凝聚人心，推动发展，而且能造福百姓，增强后劲；反之错误的决策不仅会贻误发展，而且会损害党在人民心中的形象。党的十六大和十六届四中全会指出，正确的决策是各项工作成功的重要前提，要改革和完善决策机制，推进决策科学化、民主化，防止决策的随意性。
因此，建立和完善重大问题集体决策制度是贯彻“****”重要思想，贯彻十六大、十六届四中全会的基本要求，是科学执政、民主执政、依法执政的关键所在，也是调动方方面面干部群众积极性，合力发展的迫切需要。
一、弄清涵义，解决“是什么”的问题坚持重大问题集体决策制的根本就是确定重大问题的范围和保证真正意义上的集体。所谓重大问题，就是相对一般而言，如城乡发展规划、重大基础设施建设、重大干部人事任免等关系到一个地方发展改革的施政方针和关系到人民群众切身利益的重大事项，明确了范围就可防止不分大事小事，眉毛胡子一把抓的“平均使力”现象。
所谓集体决策就是对于界定的重大事项，要坚持集体研究，会议决定，防止会前不通报，会上搞突然袭击的“霸道主义”和会前不作深入调查、仔细分析，会上随大流的“弃权主义”。
二、提高认识，解决“为什么”的问题
1、是推进民主集中制建设的重要环节。在我们党内，还在一定程度上存在独断专行、不要民主的“家长制”、“一言堂”和软弱涣散、不要集中的自由主义、分散主义。
按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，建立和健全重大问题集体决策制度，就是把关系人民群众切身利益的重大意见、建议集中起来，在民主议事的基础上，进行科学决策。这是民主集中制原则在党的领导生活中具体化、制度化、规范化的体现和要求，是民主集中制理论上的重大创新。
2、是加强和改善党的领导的重要内容。党的领导是否坚强有力、科学有效，是否能够得到不断加强和改善，与重大问题的决策制度是否健全有着直接的关系。
一方面，健全重大问题的决策制度，可以提高和改进领导艺术、领导方式、领导方法。在国内国际环境都发生巨大变化，新事物新问题层出不穷的今天，党面临着许多新情况新考验，只有建立健全重大问题的集体决策制度，提高党的执政能力和领导水平，我们党才能提高驾驭各种复杂局面的能力。
另一方面，健全重大问题的决策制度，可以增强领导班子的凝聚力和战斗力，反之对重大问题界限不清，办事程序混乱，必然影响班子内部的团结，削弱班子的凝聚力、战斗力。
3、是加强党风廉政建设的重要举措。《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》指出：“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行，是防止以权谋私的根本举措。
”权力运行不规范，权力过分集中于个人，导致权力的行使缺乏有效的监督和制约，这是产生以权谋私等不正之风和腐败现象的根本原因之一。建立和完善重大问题集体决策制度就可以实现领导集体权力运作的规范化，并形成有效的监督制约机制。
这种监督，既是党委内部的监督，又是源头上的监督。
4、是实施决策科学化、民主化的重要保证。能够提供更加完整的决策信息，因每个参与集体决策的成员所拥有的背景、经验、知识和性格等因素不同，集体决策能提供更多、更完整的信息；能够提高决策方案的可行性，集体决策让受到决策影响的人和实施决策的人间接或直接参与决策的过程，则提高了决策方案执行的可行性；能够提高决策的合法性，集体决策的制定过程与民主的思想是一致的，包含公正、公平的法律精神，因此集体决策合法的可信度会比较高。
三、完善程序，解决“怎么办”问题
1、要抓重大事项的设定。一个领导班子，有哪些重大事项需要集体议定，应事先设定，这是健全重大问题集体决策制度的前提和基础。
重大事项必须具体明确，力求细化、量化，而不能抽象、笼统。什么问题需要提交会议讨论，什么时候提交会议讨论，事先都应设定好，而不能到时候才由谁来决定，从而有效地克服主观随意性。
2、要抓决策程序的设定。没有严格的程序的规定，再好的规章制度也难免流于形式。
缺乏严格、规范的程序，不按程序办事，这也是导致权力滥用，产生不正之风甚至腐败现象的重要原因。所以，不但要重视重大事项的设定，而且要重视程序方面的规定和制约，从会前准备到最后形成决议，要严格按照程序进行，而不允许发生任何简化步骤、颠倒程序的行为。
一旦违反了规定程序，不管主观愿望和客观效果如何，都应视为是无效的、违规的，都应受到某种法纪的处分。重大问题的决策，必须实行会议表决，以此体现领导集体的意志，无论是是谁都是一票，严格实行少数服从多数的原则，只有表决时过半数，才能形成会议决定。
3、要强化执行过程的监督。重点监督执行决策是否忠实，是否达到预期的效果，是否出现未预见到的问题等等。
要建立进展情况定期通报和限时回复制 度，自觉接受社会各界监督；畅通向同级人大、政协反馈问题的渠道，自觉接受人大和政协的监督。
4、要有违规处理的规定。要建立决策失误追究制度，合理界定失误的决策与决策主体间的对应关系，保证决策失误后能找到责任人；区别对待造成决策失误的原因，明确决策失误者所应承担的责任及处罚措施。
违反设定的内容和程序而造成决策失误的，对主要负责人要作出适当的处理。同时要建立执行不力追究责任制度，对作出的决策执行不力、推诿扯皮甚至欺上瞒下的要严肃追究相关人的责任。
