完善制度重要性规范（十二篇）

发布时间：2023-12-17 09:52:46 查看人数：12

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完善制度重要性规范

第1篇完善制度重要性规范

企业成立目的在于发展的更大、更强,前期公司的经营由于成本上的制约会发展的较慢,但随后我公司的人员会不断的增加,经营水平不断的提升,我们必然会采取正规化的管理。

强大的公司离不开正规化的管理,没有管理,公司所销售的产品也不会达到比较高的水平。

对于企业中的员工来讲,如果不主动的去接受这种正规化的管理,那么个人的从业素质、修养、能力也将维持在相对较低的水平,所以说无论对自己还是对公司,我们都应该向正规化的企业靠拢。

公司要通过质量管理体系认证,要与国际化的管理水平相结合。

在通过iso9000认证后,公司的管理模式要和第三方相结合,通过第三方提供的专业化管理水平从而结合本公司制定比较完善的管理方案。

如果公司现在就开始认证iso9000标准,那么就已经超出了现在公司所经营产品的范围,公司现在所采取的则是提取iso9000管理体系中的精华来协助公司在管理方面所欠缺的地方,尽可能的向iso9000管理体系靠拢,我们能做到的就要做好,不能做的就要做好这方面的预定方案,做好这方面的理念,做好这方面的思想工作,将更有助于公司能够在管理方式上更上一层楼。

在做好这方面认证之前,在工作效率上会有所下降,但是这是做为以后公司做大做强的基本思想。

想在管理上提高效率就要对此付出金钱的代价,但是这是必须要做的工作,也是一个企业在发展壮大时所必需的基本职能,以后随着团队的不断壮大,到了一定的数量时,如果没有正规化的管理,就难以形成有效的战斗力、积极性、执行力,最终会影响到整体的业务能力。

当人数相对较少时,可以没有那么多的制度和规范,但是到了成几倍或几十倍的人数时,如果没有一个行之有效的管理体系,没有有效的管理者和组织,在战斗方向的决策方面就会难以团结一心,因为没有层次上关系的约束,在行动的过程中就会困难。

做好管理就要承受成本的压力,管理到位,成本也会随之增加。

在实际管理过程中,可能会处理一些不是自己所犯错误的问题,但是从管理的形式上看,大家都要共同处理这些问题,如果少了其中的任意一员,大家的团队将是一个不完整的团队,这样一来就难以形成一个团队,一个有效的组织。

所以说在以后的管理过程中,无论这个问题是否针对自己,我们都应该配合企业做好管理上的落实工作,这样才能形成一个整体,才能形成一个高水平、高素质的企业,公司的员工才能具备接受现代化管理素质。

公司在以后的发展过程中,会有数百份甚至更多的规章制度要发布,要落实,公司与负责管理制度方面的相互沟通协作,企业的经营是第一位,从做生意的角度进行分析,如何与客户做单子,如何做好收钱工作这些是非常重要的,公司的管理也是同样的重要,但是不能影响到公司的业务,但是肯定会有办法将管理与业务协调起来,事情肯定都是要做的,但是还要有主次之分,没有理由推脱,但是可有理由协调,所以在执行过程中,双方都要配合默契。

我们管理人员不要当自己是管理者,不能让所有的事情都给管理人员让路,我们管理要给经营让条路,但是经营也要配合管理,这两个方面是相辅相成不可分割的是构成公司的重要组成部分。

只要两个方面都协调到位,共同努力共同进步,我们的公司才能发展的更好,才能打好上市前的基本需要。

在做好基本的管理外,还会多出很多的管理记录,在公司慢慢成长起来的过程中,会有许许多多的工作要管理层的人员来做,事情多了,记在脑子里就会混乱,要将处理的方方面面事情记录在文档里,方便以后需要时进行查阅。

做好质量记录的同时,也是规范我们前进过程中的基础。

所以说管理是企业前进的保障,经营是企业的龙头,技术是企业发展的工具,这是很正确的思想,也是企业发展中的重要的概念以及理论。

所以说公司到了一定程度时就必须要管理,当企业人手足够的情况下,就有必要通过iso9000的认证。

通过公司规章制度的落实,要拿出时间,降低一定的效率,做好相应的质量记录,在经历过这些比较复杂的过程后,会得到相对多的好处,对企业来讲就是得到了更好的稳定性发展。

要继续贯彻落实规章制度,监督和约束规章制度实施过程中的工作,能够与公司积极的配合,做好公司规章制度方面的规范。

之所以没有过多的批评员工,是因为相关的规章制度还没有具体落实,这些责任则在员工那里,应该归属于管理层。

因为iso9000的概念是该说的要说到,说到的要做到,如果没有该说的去说到,那么谈不上去做到,因此没有说到责任不在于员工,但是说到了不去执行,那么就是监督者和执行者的问题,处罚也是在iso9000标准基本概念之上所做的,我们在没有发布考勤制度的时候,迟到,早退,这些管理层没有权利去过问,如果没有一个规则,大家就会互相攀比,越来月散慢,现在的考勤制度一经发布就要严格执行,就要保持公司规章制度的严肃性。

在培训规章制度的过程会用几种方式,第一种就是传阅,为了节约大家的时间,将规章制度订成册,在每一份册子的后面会让熟悉后签名,这也是双方的一种法律约束,有了这中法律约束之后,大家的心里会有一定的压力,公司也会凭着对大家这种法律约束,如果违章就要对应的进行处罚。

第二种就是共同学习,可以挑一个大家都在公司的机会,来共同学习,进行强制性学习。

第三种就是移动式培训,可以通过mp3或计算机多媒体的方式进行,公司也鼓励大家古人的学习方式,通过三上(枕上马上厕上)来进行学习。

我们现在更应该在信息化的社会中抓紧时间学习,学习就是为了提高效率,就是为了能让学习为你带来工作上能力的提高,还是要接受公司的培训,学习紧紧结合工作,学习马上就能够学以致用,得到生产力的提高。

第2篇进一步健全完善制度机制

进一步健全完善制度机制

深入贯彻落实科学发展观，动力在于创新体制机制。胡主席在全党学习实践活动总结大会上的这一重要论述，是对学习实践活动经验的科学总结，深刻揭示了制度建设对于科学发展的极端重要性。认真学习贯彻胡主席重要指示，就要在加快构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制上下更大功夫。

创新体制机制，是实现科学发展的必然要求。在全军学习实践活动中，各级坚持把武装头脑、推动工作、健全制度一起抓，在认真解决具体问题、为部队和官兵办实事的同时，立足于解决制约科学发展的突出矛盾和问题，着眼于建立健全保障和促进科学发展的体制机制、推动科学发展的政策法规、体现科学发展要求的规章制度，在解决问题与创新体制机制的结合上进行了积极探索，取得了丰富的制度成果。这些制度成果，作为促进科学发展的根本之策和长效之举，标志着我们对学习贯彻科学发展观规律的认识达到了新水平，必将对军队建设科学发展产生重大而深远的影响。

制度作为人们认识活动和实践活动的升华，必须随着实践的发展而不断发展和完善。学习实践科学发展观是一个与时俱进的过程，是一项长期的战略任务。广大官兵的认识和实践在不断深化，军队建设科学发展的脚步在不断前进，制度机制的探索自然就不能停止。我们说要巩固扩大学习实践活动成果，很重要的就是要巩固扩大制度机制成果；我们说要推动学习实践科学发展观向深度和广度发展，很重要的就是要推动制度机制不断创新。能不能进一步健全完善制度机制，关系到能不能在新的起点上把军队建设科学发展推向前进。

进一步健全完善制度机制，就要按照胡主席指示要求，深化对新形势下建军治军特点规律的研究，努力在制度机制建设上不断取得新的进展。要抓紧构建学习实践科学发展观的长效机制，总结运用好学习实践活动的成功经验，推动学习实践活动有效做法制度化、管用经验长效化，形成保障和促进科学发展的政策导向、舆论导向和用人导向。要根据深化军队改革的部署抓紧推进有关政策制度的调整和制定，健全信息化建设管理体系，完善国防动员体制机制，深化军队院校改革，调整完善干部政策制度，扩大后勤社会化保障领域，调整改革装备采购体制。要注重做好经常性制度规定的“废、改、立”工作，适应形势任务发展需要，坚持用科学发展观来审视各项制度规定，对过时的及时予以废止，不科学不合理的及时调整完善，缺失的及时研究制订，使制度机制建设始终跟上时代发展步伐，与党、国家和军队改革相衔接、相协调，为部队建设又好又快发展提供制度保障和持久动力。

第3篇完善制度推进机关效能发展七则

（一则）

按照市委、市政府《关于年开展机关效能建设五、效能建设的基本做法

1、坚持依法行政。以提高统计数据质量为中心，强化统计法制建设。

2、强化服务意识，做好统计分析研究这篇大文章。以打造统计精品、提供优质服务为平台，做到主动服务、超前服务、贴近服务。

3、转变工作作风，提高统计效率。在全局开展了比管理、比创新、比效率、比服务的“四比”活动，树立了求真务实、廉政高效、依法办事、诚实守信的形象。

4、创新机制，以制度管人、管事。以规范化、标准化、科学化为目标，建立健全了科室岗位责任制，加强了机关内部协调，精简办事程序，做到件件工作有人抓、有人管，事事有着落。

5、建设高效能科室，夯实机关建设基础。我们以建设综合素质高，服务意识强，工作落实到位，工作规划完善，工作绩效突出的科室为工作目标，广泛开展学习科学文化知识和提高统计业务本领活动，把建设高效能科室与创建文明科室、文明职工活动相结合，进一步夯实了机关效能建设的基础。

六、下一步三、深入查摆问题，找出效能建设的关键环节

通过专题分析和听取各方面的意见，大家一致认为，近年来，我局认真改进机关作风、提高办事效率、建设服务型机关等加强行政效能建设方面做了大量的工作，取得了明显成效，机关工作人员的中心意识、大局意识显着增强，工作效率、工作水平有了很大的改进和提高，服务发展、加快发展的氛围十分浓厚。

从履行我局的职能出发，我们认为我局的行政效能建设与全区加快发展的任务相比，与基层和群众的愿望相比，与市场经济条件下政府职能转变的要求相比，还存在一定差距，主要表现在以下几个方面：

（一）服务工作还不够全面。为基层、为社会、为群众服务方面，我局有较为全面的工作制度和公开承诺，限时办结、廉洁从政等方面得到社会各界的认可。但服务无止境、沟通无距离，对基层、对群众的不理解的问题或非水利本职方面工作的解释，受人手、职能、资金、政策和知识面等方面的限制，特别是基层寻求资金、项目支持等问题，一时我局还无法保证全社会完全满意。

（二）内部运转还不够协调。“全局一盘棋，工作一体化”是我局领导班子对整个工作的一贯要求，全局内部各职能机构也认真按此要求认真进行了落实，社会各界到我局机关、窗口咨询、办事也比较满意。但限于条线和职能的差异较大，专业性也较强的特点，各科室对其他科室的具体工作要求难于全面、深入的了解，偶尔也还存在信息沟通不够、运转协调不畅的情况。

四、抓住关键环节，全面推进和落实整改举措

坚持围绕中心、服务大局，针对机关效能建设方面存在的问题，我局从关键环节抓起，突出“以人为本”，着重从以下几方面入手，不断加强机关效能建设，营造我区良好经济发展软环境：

（一）加强思想教育，转变作风。我们以创优质服务为主题，大力提倡立说立行、雷厉风行、敢于负责的作风，在全局组织开展“抓效能、优环境、促发展”主题教育活动，进一步深入学习“****”重要思想，大力开展人生观、价值观、宗旨观、政绩观、发展观教育，引导全局机关干部牢固树立人民利益至上的理念，提高为人民服务的质量和水平，为桃城的快速发展，创新

中央电视台《新闻联播》、《新闻30分》、《新闻联播》等各大媒体均对我们利用咸淡水混浇为群众办实事、办好事和坚持科学发展观的经验进行了综合报道。省抗旱现场会也多次在桃城区召开。

（三则）

县机关效能建设活动动员会后，我院迅速落实五是成立组织，加强效能建设活动的组织领导。我院成立了由院党组书记、院长任组长的机关效能建设领导小组，负责全院机关效能建设工作的组织领导，并设立了由纪检组长任的机关效能建设办公室。同时，将机关效能建设的考核列入我院的规范化管理考核中，并将考核结合作为干警业绩评定、奖励惩处的重要依

据。

（四则）

今年是效能建设深入推进的一年，按照市委、市府效能建设连抓三年的总体要求，今年镇党委一如既往，继续抓好了机关效能建设，在工作中做到了“盯住目标不放、抓住关键不松”，扎实有效地开展了各项工作，促进了效能建设的深入开展。现将前一阶段的工作开展情况汇报如下：

一、主要工作

1、加强思想教育。思想是行动的先导。对效能建设认识不到位，做好这项工作就无从谈起，因此镇党委把加强机关干部的思想教育摆到突出位置。通过多形式、多层次的思想教育，加深党员干部对开展效能建设重要性和必要性的认识，激发机关党员参加活动的积极性和主动性。前一阶段，结合先进性教育活动的开展，镇党委组织机关干部重点学习了《中华人民共和国行政许可法》，认真研读了《省影响机关工作效能责任追究办法（试行）》及《市行政效能追究办法（试行）》，并深入学习了省委提出的“四条禁令”、市委出台“六条禁令”。由于宣传到位，教育到位，广大党员干部对机关效能建设的认识有了进一步提高，已初步形成了讲效能的良好氛围。

2、强化效能监察。加强效能监察是搞好机关效能建设的重要保证。镇党委从提高办事效率，优化发展环境出发，重点抓好了两大块工作：一是继续开展明察暗访。根据镇党委的统一部署，效能办先后两次开展了明察暗访，针对迟到早退、上班娱乐等作风问题，对部分科室进行抽查。检查结果比较理想，检查中未发现机关干部出现违纪违规现象。二是进一步畅通监督渠道。通过公布投诉电话、设置投诉信箱、聘请效能监督员等形式，畅通监督渠道，时刻接受社会各界的意见、建议和投诉，不断提高工作水平，真正做到让人民满意。

3、加强制度建设。制度建设是依法行政的基础，为了加强管理，镇党委从建章立制入手，建立健全了一系列规章制度，促进了各项工作的顺利开展。首先镇党委、政府在原有机关规章制度的基础上，制订出台了涉及效能建设、廉洁自律、日常管理等三大类的25项机关制度，其中涉及效能建设的制度有便餐制和午餐禁酒令、限时承诺制度、首问责任制度等，目前此制度执行良好。其次规范了机关干部联村、联企、联户制度，重点是建立了领导干部联系规模企业制度、联系重点项目重点工作制度、机关干部联系困难户制度，进一步密切了与基层的关系。再次完善了政务、村务公开制度，规范政务、村务

公开的对象、内容和形式，严格具体指导、监督、落实政务、村务公开的各项工作。最后建立完善农村工作指导员制度，抽调15名思想素质好、业务能力强的机关干部担任农村工作指导员。

二、工作成效

1、工作作风有了明显的改进

效能建设以作风建设为切入点，将管理、监督融为一体，通过加强对机关内部的岗位责任、工作规范、目标管理的基础建设，强化外部监督制约机制，从治标和治本两个方面进行三、存在的问题

尽管我镇的机关效能建设做了大量工作，取得了显着成绩。但是我们也应该清醒地看到，我镇效能建设工作中还存在一些不容忽视的问题和不足：一是个别同志对自身要求不够严，在工作时间干与工作无关的事情的现象时有发生。虽然这样的人很少，但还是存在这样那样的问题，有的在外界也有不太好的影响。二是办事效率和办事质量不够高的现象仍然存在。我们有些工作，过于拘泥于传统的思维和做法，创新意识不强，工作节奏不快，缺乏雷厉风行的工作作风，有些工作还没有很好地跟上市委、市政府领导的思路、节奏和要求。

四、努力的方向

1、要进一步提高机关干部的服务质量和水平。从群众关心的事抓起，从群众盼望的事做起。做好农村工作指导员制度，机关干部联系村制度，做到线面结合。有选择地联系困难户、经济特色户和种粮重点户。同时进一步完善机关的各项管理制度，推行工作承诺制、办公无休日，进一步做好政务分开工作。通过建章立制，使机关效能建设走向规范化、系统化轨道，建立起按制度办事、靠制度管人的机制，从根本上杜绝“事难办、门难进”的状况。

2、以创建“学习型机关”为载体，在理论武装上下功夫，建立学习的长效机制，解决机关干部“素质不高”的问题。同时加强对机关干部的教育，使之认识到机关效能建设的重要性和必要性，提高机关干部参与效能建设的自觉性。

3、以精简会议和文件为切入点，切实解决“形式过多”的问题。同时巩固和完善已经实行的各项制度，如下基层便餐制、午餐禁酒制等。

4、要进一步做好结合文章，把效

能建设与推动当前工作有机结合起来，要把效能建设贯穿于经济建设始终，努力我镇社会经济的全面发展创造良好的外部环境。在农业上要围绕农业增效、农业增收做文章；在工业上要紧紧依靠经济园区，保“质”保“量”地完成年初既定任务。

（五则）

今年，是全省“机关效能年”。作为税收执法主体的税务机关，要从效率、效果、效益入手，不断提高税务机关效能。

加强效能建设，要提高效率。加强税务机关效能建设，必须注重和提高机关工作的效率。今年，省委、省政府提出要以提高项目审批和行政效率为重点，务求取得实实在在的成效。省国税局提出全面提升税收执法效能、全面提升税收征管效能、全面提升纳税服务效能、全面提升行政管理效能四个目标。各级税务机关要立足税收工作实际，进一步围绕提高办税效率，认真兑现各项服务措施，逐步实现网上申报办税，继续深化“两个减负”工作，扩大政务公开范围，最大限度地方便纳税人。目前不能只限于考勤考核和机关工作人员按照工作水准实现的能级制管理，这样仍然不能有效地提高工作效率，必须文秘杂烩网将每个人考什么、核什么进一步量化。要以规范化、标准化、科学化为目标，加强制度建设，完善和充实内部工作规则，强力推行岗位责任制，服务承诺制，限时结办制，首问负责制，责任追究制，窗口一次性告知制，形成比较完善而且操作性较强的机关作风和效能建设制度体系，实现重奖重罚制度，对作风不实、工作不严谨、态度差、办事浮皮潦草的机关工作人员给予及时诫免，以警后者，并将此制度贯穿于机关工作的全过程和每一个环节，切实提高机关工作效率。

加强效能建设，要注重效果。加强税务机关效能建设，要脚踏实地做出摸得着、看得见的实事，让纳税人感受到税务机关办事作风实现了根本转变，贴近社会，贴近群众，贴近纳税人，以雷厉风行的工作作风让纳税人得到实惠和满意，不能不注重效果，一哄而起。要把思想教育摆到突出位置，贯穿于效能建设的始终。各级税务机关要通过开展深入学习实践科学发展观活动，提高税务人员的思想素质和品德修养，提升服务科学发展的能力；实施大规模业务培训，积极创建创新型、学习型、责任型、服务型、。廉洁型“五型”机关，大力提升税务人员的业务操作能力和执行能力，能办事、快办事、办成事的能力，务实高效服务的能力，驾驭经济社会发展的能力。每一名税务人员要以时不我待、只争朝夕的

精神，不断学习，勤于学习，刻苦钻研，用知识武装自己，始终站在时代的前列，用发展的眼光观察问题、分析问题、解决问题，不断提升自身素质和能力，在“提升机关效能，创最优发展环境”的实践中大显身手。积极开展一些有影响而且惠及群众的公益活动，启迪（六则）

月日，省委、省政府召开了全省加强机关效能建设动员大会，决定在全省乡镇以上各级机关和有行政管理职能的单位开展机关效能建设，省委书记在会上作了重要讲话。月日，市委、市政府又召开了全市开展机关效能建设电视电话会议，进行了具体部署工作。这是市委、市政府贯彻省委、省政府会议精神，大力弘扬求真务实精神，大兴求真务求之风，狠抓工作落实，提高行政效率，为营造推进“两个率选”的良好发展环境的又一项重大举措。为认真贯彻落实市委、市政府的决策，切实抓好我局的机关效能建设工作，一段时间以来，我们采取了一系列措施，抓学习、抓制度、抓落实，进一步把思想统一到市委、市政府的部署上来，把行动统一到提高办事效率的要求上来，把目标统一到更好的为社会经济发展服务的任务上来。下面，我把市国土局这一阶段的工作情况以及下一步打算向冯书记作一汇报：

一、统一思想，提高认识，深刻领会开展机关效能建设的重要意义

什么是效能？为什么要开展机关效能建设？这些问题在开展机关效能建设初期一直萦绕在我们脑海里。经过这段时间的学习，我们的理解是：效能不能简单的等同于效率，效率是劳动的效果与劳动量的比率，而效能是事物所蕴藏的有利的作用，要从思想、从观念、从机制、从行为、从效果、从长远效益上去综合思考。重点在于建立起一套长效机制并树立起一种能绩概念。机关效能建设就是要以提高效能为基本目标，把行政管理的诸多要素结合起来，建立起严格机关管理、提高服务质量、强化机关监督的长效机制。机关效能建设就是要从概念、观念、机制、行政行为、具体工作效率上，与效率有质的变化，而不是简单的理解为一般性的办快点、办好点，从而形成一种能绩概念。开展机关效能建设，目的就是要切实加强党风廉政建设，改善政务环境，大力营造投资软环境，促进我市经济持续快速健康发展和社会全面进

步。基于这样的认识，我们首先在组织领导和思想教育上下功夫，把全局同志的思想统一到市委、市政府的部署上来。

1、加强组织领导，落实工作制度。抓好机关效能建设，领导是关键，制度是保证。月日，我局就成立了局机关效能建设领导小组，我任组长，两位副局长任副组长，有关职能处室负责人为小组成员。初步形成了机关效能建设“一把手”负总责，领导小组指导协调，各处室具体负责，全局同志广泛参与的领导机制和工作机制。我们认为，工作中出现的服务观念不够的问题、办事效率不高的问题、办事能力不强的问题归根到底是事业心、责任心的问题，但同时也是管理体制、机制的问题。为认真抓好制度建设，使机关内部管理制度化、规范化，解决好“职责不清、效率不高、工作不落实”的问题，形成以制度管人、管事的机制。按照合理性、完整性、现实性的原则，我们具体落实建好9个制度：一是岗位目标责任制、二是干部绩效考核制、三是服务办结承诺制、四是ab岗工作制、五是首问责任制、六是公示制、七是方便申请制、八是听证制、九是失职追究制。这些制度大都已经建立，但有的已经建立还不完善、还没落实。我们要借这次机关效能建设的“东风”，边实践边摸索边提高，逐步制订完善一套加强机关效能建设的行之有效的工作制度，监督制度和考评制度。

2、加强学习教育，提高干部素质。抓教育是效能建设的基础。我们利用周一晚上的集中学习时间，在月日，月日连续两次组织全体干部职工，深入学习冯书记在市级机关领导干部会议上的讲话精神以及全省加强机关效率建设大会精神。全局各处室、单位还按照局党组的统一安排，认真组织学习省委、省政府《关于开展机关效能建设的决定》、学习《中国共产党党内监督条例（试行）》、学习国土资源部“十项措施、五条禁令”、学习《绍兴市区征用集体土地办法》等业务知识。今天晚上，我们还将请杨志敏同志讲课，集中学习《行政许可法》。这些学习内容还将作为考试内容，在全局范围内组织考试。此外，我们还把机关效能建设作为党委中心任务，制订了《党组理论学习中心组3、开展优质服务。首先是要缩短办事时限。很重要的一条就是各个处室，各个单位要整合内部

2、结合机关效能建设，全面贯彻《行政许可法》。《行政许可法》是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法后又一部规范政府共同行为的重要法律，将于今年月日正式实施。市委、市政府十分重视，已专门对贯彻实施作出了部署。国土资源管理是一个业务性很强的行业，长期以来，大家比较重视业务建设，思想上也偏重于技术管理。而对行政管理，特别是依法管理办法不多，措施较少。我们要抓住7月1日《行政许可法》实施的契机，抓紧抓好一些规范性文件清理、修订工作，制订好一部分符合行政许可规定的制度，改革机关内部行政许可运作方式和审批审查环节，进一步深入电子政务建设，推进依法行政，按章办事，规范从政行为。贯彻实施《行政许可法》是深入开展机关效能建设的重要内容。我们就是要从依法办事，依法行政的高度重视机关效能建设，重视贯彻实施《行政许可法》与机关效能建设的有机结合，真正抓出成效。

3、坚持机关效能建设持之以恒、常抓不懈。我们要充分认识到机关效能建设认识这项工作的长期性、艰巨性、复杂性，加温鼓劲，切实把机关效能建设纳入保护耕地、保障用地、保障农民利益的工作大局，纳入党风廉政建设和反腐败斗争的总体部署，纳入依法行政的总体要求，持之以恒、常抓不懈。一是紧紧围绕经济发展中心，提高国土部门的服务水平和政务公开质量；二是不断强化监督，加大对违法违规行为的惩处力度；三是进一步完善已经制定的规章制度，并真正落到实处。要在总结工作经验，巩固工作成果的基础上，认真查找薄弱环节和存在问题，狠抓整改和落实。我们相信，只要下定决心，问题是一定能够得到解决的。

（七则）

今年以来，我关在加强和推进机关效能建设中坚持突出海关行业特点，紧紧围绕市委市政府提出“加快湄洲湾港口城市建设、实现港城崛起”的发展战略，深入学习实践科学发展观，认真贯彻海关工作方针，着力构建法治型、责任型、服务型海关，致力于有效监管与高效运作，实现监管服务再优化、通关时效再提升、机关效能建设取得了新成效，有力地促进和服务经济社会发展。上半年我关多项业务指标位居关区前列，今年月份被中央文明委授予“全国文明单位”称号。现将情况报告如下：

一、主要做法与成效

（一）健全效能建设的工作机制，强化效能建设的组织领导。我关在加强机关效能建设的组织领导采取以下措施：一是健全领导机制。年初根据人员变动情况及时调整充实了本关效能建设领导小组，由关党组书记、关长任组长，党组成员、副关长任副组长，各科室负责人为小组成员。领导小组下设效能建设办公室，日常工作挂靠政工科，保证效能建设有人抓、有人管，日常工作有专人负责。二是强化责任机制。如：把效能建设作为领导干部党风廉政建设责任制的重要内容，将效能建设标准规定和要求列入各级人员的岗位目标考核内容，逐级签订了《责任书》，形成“一把手”亲自抓、分管领导具体抓、按级负责层层抓的领导机制。三是完善监督机制。一方面，实行关效能建设领导小组、关效能办、关科长、纪检监察特派员的日常监督检查以及季度廉政分析会、海关风险管理、执法评估等平台“多位一体”的效能建设内部督查机制。另一方面，聘请了7位效能建设社会特邀监督员，加强对本关效能建设的外部监督。四是深化与其它工作的融合机制。把效能建设与政治思想工作、民评纠风工作、业务执法评估等各项工作深度融合、相互促进。做到一起布置、一起落实、一起检查、一起考核、一起总结，形成了相互促进、常做常新、共同提高的长效工作机制，保证了机关效能建设始终沿着规范有序的轨道迈进。

（二）加强效能建设的宣传教育，从内强素质上提升效能建设水平。今年以来，我关积极采取措施营造机关效能建设的良好氛围，开展各种形式的学习教育活动，不断提高关员的政治和业务素质，为提升效能建设水平夯实基础、注入活力，收到好的效果。

一是深入开展学习实践科学发展观活动。我关作为第一批深入学习实践科学发展观活动的单位，于年月至今年月，集中开展了学习实践科学发展观活动。通过学习实践活动，用科学发展观来指导把关服务的实践，增强了全体关员“为发展、谋发展、主动服务促发展”的责任意识和主人翁意识。通过学习实践活动，进一步理清了发展思路，强化了科学治关的理念，进一步完善优化海关监管服务的措施办法，推动通关便利化，主动为企业排忧解难，使更多的守法企业享受到海关优质高效的服务。通过学习实践活动，进一步激发全体关员履职把关服务、促进关区经济社会发展的工作热情和干劲，确保了上半年各项业务任务的圆满完成。

二是认真开展“优化监管

服务、促进海西发展”活动。今年至月，在全关开展“优化监管服务、促进海西发展”教育实践活动，通过开展活动，进一步帮助关员认清形势、保持清醒头脑，积极应对国际金融危机给关区企业外贸进出口带来的冲击，增强贯彻落实中央保增长、保稳定、保民生和扩内需、调结构以及总署总关和省市的一系列政策措施的自觉性，使关员深刻认识企业发展存在的困难，转变监管服务理念，主动作为、高效运作、有力服务，努力为支持和服务海西经济和湄洲湾港口城市建设立新功、作贡献。

三是认真开展反腐倡廉警示教育活动。今年至月份，我关通过开展反腐倡廉警示教育活动，组织关员观看《风口浪尖》警示教育录像，开展远离“潜规则”大讨论，剖析海关系统发生的违纪违法案例，以案说纪、警钟常鸣。有力地促进全体关员增强忧患意识、勤政廉洁的自律意识和反腐倡廉的责任主体意识。通过正反两方面的教育，帮助全体关员进一步树立和践行正确的世界观、人生观、价值观，牢记神圣职责，严守海关职业道德和职业纪律，自觉防微杜渐、拒腐防变，坚决贯彻落实“海关人员6项禁令”等廉政规定，有效防控海关执法风险和廉政风险，为海关各项改革和建设提供强有力支持。

四是深入推进“岗位练兵”活动。制订了《海关年教育培训实施计划》，上半年先后举办了业务培训4场次，同时实施在岗业务学习交流，还派出业务骨干参加总署总关举办的各类业务培训30多人次，在参加总关组织的归类岗位比武竞赛中分别取得团体和个人第三名的好成绩。有力地促进了全体关员业务素质和把关服务的能力的提高，为提升办事时效，强化机关效能建设夯实业务基础。

五是深入学习贯彻《国务院关于支持省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》、《海关总署和省人民政府关于支持“海西”经济区建设合作备忘录》和省市委扩大会议精神。进一步把关员的认识统一到《国务院关于支持省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》以及省市委扩大会议精神上来，统一到全国关长会议和关区工作会议精神上来，统一到总署、总关关于支持扩内需保增长的一系列措施上来。全关形成了转变作风力度大，打造诚信、高效海关见成效，履职把关服务促进发展取实绩的良好氛围。有

第4篇完善财产保全制度的思考与建议

财产保全制度是民事诉讼法中的重要内容之一，其目的在于通过限制被申请人对争议标的物或其财产的处分权，来保证人民法院将来作出的生效判决能够得到全面、顺利的执行，从而维护生效判决的权威，切实保护胜诉方当事人的合法权益。在当前建设社会主义市场经济的过程中，该制度的实施对于增进全社会的信用意识，防止争讼当事人变卖、转移、藏匿甚至毁损、挥霍在其占有、支配下的有关财产，逃避对生效判决的执行，发挥着不可替代的重要作用。然而，在司法实践中，我们仍感到该制度在许多方面存在简略、宽泛甚至缺失之处，亟需在立法上加以补充和完善。一、现行财产保全制度在运行中存在的主要问题（一）关于保全程序的启动及其相关规定方面存在的问题。根据民事诉讼法第92条、93条的规定，财产保全分为诉中财产保全和诉前财产保全。对诉中财产保全一般由当事人一方提出申请，必要时也可由法院主动采取保全措施；而诉前保全只可由当事人提起，且必须提供相应的担保，否则其申请将被法院裁定驳回。而且根据最高人民法院制定的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《适用意见》）第31条的规定，诉前财产保全由当事人向财产所在地的法院申请。在保全措施采取之后，当事人可向财产所在地法院或其他有管辖权的法院提起诉讼。而根据该意见第32条的规定，当事人在诉前财产保全后没有在法定期间内起诉，从而给被申请人造成损失的，又由财产所在地原采取保全措施的人民法院管辖。这些规定在司法实践中存在以下不足：1诉中财产保全可由法院主动采取，与当前民事审判方式的改革方向不相适应，忽视了当事人在民事诉讼活动中的主体性地位，与法院超然于争诉之外担当第三者、裁判者的角色不符。2关于诉前保全法院选择的硬性规定，侧重于采取保全措施的便利与及时，忽视了民事诉讼法的“两便”原则，不能保持保全与审判法院的同一性。3对因保全申请人未在法定期间提起诉讼，而被申请人认为该保全不当给自己带来了财产损失并提起诉讼时，如何选择起诉法院的规定不合理。因为在有些情况下，财产既不在申请人所在地，也不在被申请人所在地，而是在其他同级法院管辖地。在此情况下，被申请人一旦提起诉讼，无论是原、被告的起诉、应诉，还是法院的审判、执行，都可能因这一规定而造成不必要的人力、物力的耗费。4对申请人既提出了诉前财产保全，又在法定期间内提起了诉讼，但由于保全申请不当从而给被申请人造成了一定财产损失的应由哪一法院管辖并如何处理，缺乏明确的规定。（二）关于保全对象方面存在的主要问题。财产保全是围绕保全对象进行的一系列活动和措施，因此有关保全对象的内容在财产保全制度中占有重要的地位，而现行立法及司法解释在许多方面不适应司法实践的需要。 1、对保全标的的可更换性未作规定。根据民诉法第94条的规定，财产保全限于被请求的范围或者与本案有关的财物。而根据《适用意见》第104条、105条及《最高人民法院关于在经济审判工作中严格执行<民事诉讼法>;若干规定》第14条的规定，财产保全的范围有了更大的扩展。例如，保全的标的可以是债务人到期应得的收益，也可以直接为被告人的财产。但该规定仍有不完善之处：1尽管申请人对保全标的的选择随着保全范围的扩大而更有主动性，但是法院一旦采取了保全措施，限制了保全标的，对当事人之间还是否可在被保全人所有的财产范围内协商变更未作规定。这一内容的缺失，会在保全标的的价值减损不可归责于被申请人的情况下无法采取补救措施，不利于保全申请人通过二次选择保全标的物的方式维护自己的合法权益。同时在被保全人由于某一特殊原因需要利用被保全的财物而愿意以其他相等同的价值物进行替换时于法无据，使财产流转的速率受到限制。2法院在采取保全措施、确定保全标的之后，申请人与被申请人对保全标的的变卖、利用能否协商未作规定，从而不能从实质上对申请人的期待权益进行充分的保护。例如在以股票为保险标的的情况下，保全时体现的股票价格相当于争议的财产，但股票的价格会上下波动，法院又不可能直接进行操作，如果不允许当事人进行协商变卖标的物，就难于很好的保护申请人的合法权益。 2、对多个权力主体对同一保全标的如何查封、冻结的规定不明确。根据我国民诉法第94条的规定，财产已经被查封、冻结的，不得重复查封、冻结。这一规定便于法院之间、法院与其他单位之间的工作协调，对体现审判机关的权威，具有重要的作用。但该规定在实践中存在以下问题：1法院在对某一财产采取查封、冻结后，其他单位便不能再进行查封、冻结。但在法院解除查封、冻结时，其他单位很难获得法院即将解除保全措施的信息，因而不能及时的再采取查封、冻结的措施，致使财产流失，保护不了相应的合法权益。2在法院裁定不合法的情况下，由于法院已经采取了保全措施，其他单位有时明知这种情况，但因没有法律的相关规定，很难协调这种关系。另外，法院相互之间在实践中也会同样遇到这样的情况。 3、对共有财产的保全存在的规定不具体。在实践中关于对被保全人在其共有财产中的保全标的如何采取措施的，现行法律没有作出具体的规定。法院在具体操作中往往是要么不采取保全措施，要么直接对该共同共有财产采取保全措施。不采取保全措施不利于保护申请人的合法权益，采取保全措施又可能侵犯被申请人以外的其他共有人的合法权益。具体如何处理，相关法律及司法解释缺少科学、合理、便于进一步具体操作的规定。 4、对特定财产的保全措施在规定上有冲突。对于房地产、汽车等不动产和特定动产的交易，我国法律法规多规定其为一种要式的民事法律行为，即买卖关系中标的物所有权的转移必须以相关部门的变更登记为有效要件。但是目前由于部分公民法律知识欠缺和法律意识淡薄，对该类财产的买卖往往只以金钱交付和实际占有为要件，这就给法院在采取保全措施时带来了一定的困难：（1）当法院对该财产采取扣押有关财产权证照并通知有关产权登记部门不予办理该项财产的转移手续的保全措施时，往往有损于善意占有人的权益。（

2）汽车、房地产等经常存在租赁关系，承租人为此类财产的使用权所支出的费用有时相当大，使用的期限相当长，这种财产的使用权有时直接体现为承租人的财产，而且占的比例很大。但在财产保全过程中由于所有权不属于被申请人（租赁关系中的承租人），人民法院便不能对该类财产采取保全措施。（3）根据《适用意见》第101条的规定，人民法院对不动产和特定动产进行财产保全一般是采取扣押有关产权证照，并通知有关产权部门不予办理该项财产的转移手续这一措施；在必要时也可以直接查封或扣押该项财产。但在实践中两个法院对进行财产保全时有的扣押了财产权证照，有的直接查封了不动产和特定动产，出现这种矛盾后如何处理，相关法律对此没有作出进一步的规定。（三）关于保全中权利义务的平衡性存在的问题。设立财产保全制度的目的是为了解除申请人诉讼的顾虑，确保法院将来生效判决能够执行。就其性质而言，它是一种防范相对人在法院作出生效判决之前处分其财产的强制措施。而且，对当事人来说，无论是提起诉讼财产保全还是诉中财产保全，根据法律的规定都要提供相应的担保，而这种担保产生的根据应是申请人为获得确保胜诉判决利益实现而自愿承担的一种义务。与此相对应，在有其他人参与平等分配被申请人的财产时，为体现风险与利益的对等和一致，其理应获得对保全财产的优先受偿权。然而，到目前为止，我国的法律和司法解释并未设定申请人对依法申请保全的具体财产具有优先受偿的权利。这一重要内容的缺失，一方面会导致司法实践中一旦被申请人的总债务出现支付危机，超过申请执行的债务时，由于其他债权人的参与分配，必然使保全申请人的判决利益受到危害甚至无法实现；另一方面会从客观上鼓励少数人的投机思想，让不为实现自己的权利去采取积极行为的人来瓜分他人的应得利益，从而使财产保全制度在社会生活中的实际应用价值大大减损。（四）关于财产保全的期限存在的问题。我国民诉法规定的财产保全措施主要有查封、扣押、冻结等方式。保全的时间效力一直持续到执行完毕。但根据《最高人民法院、中国人民银行〈关于查封、冻结和扣押企事业单位、机关团体的银行存款〉的联合通知》的规定，人民法院冻结的期限最长不得超过六个月。有特殊原因需要延长的，人民法院应在到期以前向银行办理继续冻结的手续。逾期不办理手续的，视为自动撤销冻结。然而，其他方式都没有期限，也就是说查封、扣押及其他方式的保全措施的效力一直持续到执行完毕。这一规定对法院判决的执行是有利的，但对于维护当事人的合法权益却存在一些问题：（1）对申请人来说，根据我国民诉法的规定，当事人、负责保管的有关单位和个人及人民法院都不得使用被保全的财产。可是有些财产看管费用很大，保管起来非常不易，这无形中给申请人增加了负担。（2）根据民事诉讼法的规定，只有在被申请人提供担保时才允许撤销财产保全。然而，在实践中财产保全的裁定原因消灭，或者保全的情势发生变化，法院不能及时裁定撤消，在不能归结为申请人责任的情况下，也难于保障被申请人的合法权益。（3）在审限较长的情况下，由于申请执行的期限也相应延展，被申请人在这段时间内又不能合理的利用被保全的财产，这既会造成资源的闲置，也无疑会进一步弱化被申请人对债务的履行能力。二、完善财产保全制度的设想（一）在程序启动及保全法院的选择性上赋予当事人自主权。从发展趋势看，我国民事审判方式的改革就是将原来以职权主义为主的民事诉讼模式转变为以当事人为主的民事诉讼模式。而当事人主义的核心之一就是处分主义。其具体体现为：（1），民事诉讼程序的启动和继续依赖于当事人，法院和法官不能依职权启动和推进民事诉讼程序；（2），法院裁判所依据的证据只能来源于当事人，法院和法官不能在当事人指明的范围之外主动收集证据。当事人主义是民事实体法中当事人意思自治原则在民事程序法上的体现和要求。即在民事活动中，要充分尊重当事人的意愿。保全程序制度设计的基本出发点应符合当事人主义。保全程序的启动和推进者，应该是当事人或利害关系人，法院只应保持一种相对超然的地位。在对保全法院的选择上，应由当事人根据地域管辖和级别管辖的相关规定，自主选择相应的保全法院。具体来说，保全制度在程序启动方面，应从如下几方面着手：（1〕财产保全只能依当事人或利害关系人的申请而启动，取消法院在必要时可裁定采取保全措施的规定。要把财产保全启动权完全交给当事人，让当事人在对案件事实进行权衡的基础上作出是否需要进行保全的选择。（2）赋予当事人对保全法院有限的选择权，即当事人在地域管辖的法律规定范围内，根据对自己最便利的原则选择保全的法院，取消诉前保全由财产所在地法院管辖的规定，从而确实维护权利人的合法权益，发挥财产保全应有作用。（二）在保全对象与保全措施的选择上，进一步丰富、细化相关的内容。保全对象的选择、更换与保全措施的具体化，既能体现对申请人财产权利的有效保护，又有利于资源的合理配置，减少社会资源的流失和浪费，因而，要通过严密、合理的立法设计，保证执法严格有序的进行。具体说，（1）适应建立健全市场经济体制的需要，进一步丰富和细化相应的保全制度，使保全制度既能适应不断变化的形势需要，又具有合理科学的运作方式。（2）允许当事人之间通过协商变更保全标的，保证当事人为自己利益的实现能够采取合理而积极的措施。同时要在立法上完善对保全标的的协商变更方式、方法，真实有效的保护当事人的合法权益。（3）建立保全通报制度。在对同一保全标的或被申请人先后出现两个以上保全主体的情况下，拟采取保全措施的单位要对告知已采取保全措施的法院，而已采取保全措施的法院在解除或执行该财产之前，要在合理的时间内及时将相关的处理结果告知其他单位，或相互协调具体的处理措施，以免因相互之间协调不到位而引起财产的流失。（4）对不动产或特定动产进行直接查封扣押时，应当在采取该项措施后及时通知相关的产权登记部门，以避免可能出现的重复保全。对共有财产的保全，应通过保全其相应的份额的方法

，同时通知其他共有人履行相应的协助义务，以保证将来生效判决的执行，由此可保证将来申请人无论胜诉或败诉都不会损害其他共有人的合法利益。（三）在债权实现的方式上，赋予保全申请人对被保全财产的优先受偿权。从体现公平正义的角度来看，赋予申请人对保全财产的优先权，既是对申请人合法行为、特殊劳动的鼓励和赞许，也是对平等竞争风尚的一种褒扬，有利于鞭策权利人积极通过合法途径和方式维护、争取自己的应得权益。为实现保全制度的设立宗旨，通过立法确立保全申请人对保全财产的优先权十分必要。在具体内容上要以法律的形式明确、具体地规定对被保全财产负有义务的主体范围和不同情况下的责任形式，明确优先权实现的主要过程和具体方式。我们认为，1，在地位上，申请人对财产保全的优先权应是一种特别优先权，它与民法通则中诸如职工对工资和劳保费用等债权享有的优先权不同，是在债务人特定动产或不动产上存有的优先权。2，在范围上，应限于申请保全的具体财产的范围。依照法律的规定，实施财产保全要制作相应的民事裁定书，实践中同时还附有相关的被查封、扣押或冻结的财产清单，优先权的范围应等同于财产清单上所列的财产范围，不能将其扩大为被保全单位或个人的总括性的或全部的财产。3，在与其他优先权发生冲突时，应区别情况不同对待。由于在保全措施采取之前可能已经发生了抵押、质押或留置行为，于是在某一财产上可能会发生保全财产优先权与其他担保物权如抵押、质押或留置权等的重叠或冲突，在此情况下，应根据民诉意见第102条规定处理，即“人民法院对抵押物、留置物、可以采取财产保全措施，但抵押权人、留置权人有优先受偿权”。在保全措施采取之后，由于为了不影响被申请人在诉讼期间的生产经营活动和生活的正常进行，同时为了将来生效判决的顺利进行，对特定动产往往采取的是扣押有关财产权证照的方法进行保全，因此，在此期间作为担保物权的留置权与保全财产的优先权发生冲突时，留置权仍然应优于保全财产的优先权。（四）合理限定保全的期限，建立重大保全案件优先审理的制度。在时间上，财产保全制度应当对被保全的标的作出适当的期限限制，以便减轻权利人不必要的人力与财力的支出，加快对资源的合理利用。对被保全人提不出可靠充分地担保的保全标的，如果因履行保全措施花费较大，或因标的物的自然属性不宜长期保存的，法院应依申请人的申请予以强制变卖。对于重大的财产保全案件，应当在诉讼文书的送达及排期审理上给予特殊的安排，尽力缩短开庭周期，尽可能快的依法对案件作出裁决，以便及时解除纠纷，保护胜诉方的合法权益，促进社会资源的正常流转。总之，面对丰富多彩的现实生活和不断深化的司法实践，我们需要在重新审视现行保全制度既存问题的基础上，对其展开科学的论证，进行严密、合理的充实和完善。唯其如此，才能加强生效裁判的执行力度，彻底而迅速地解决纠纷，促使保全制度在司法实践中发挥应有的作用。

第5篇我国现行上诉制度弊端及完善

我国现行上诉制度弊端及完善

按法国学者之通说，所谓上诉系指“遮断判决的确定，使案件移审到上诉审的不服申请”。就其制度价值而言，上诉之存在有力的确保了程序正义在诉讼过程中的实现，成为当事人诉权行使的重要手段。

由此角度审视我国当前之上诉制度，不难发现其所存在的瑕疵不足。基于制度完善、正义实现之考虑，本文拟就我国上诉制度之缺陷及改善提一些意见和建议。

一、问题之缘起上诉案件的巨幅增长是现代世界国家的普遍现象。以法国为例，据统计，从1980年到1989年由初级法院许可上诉的案件数量由59800件上升到97797件，由州法院许可上诉的案件数量由46379件上升到60170件。

在我国，各类上诉案件的增长也呈现十分迅猛的态势。

（1）以某基层法院1999年至20xx年的上诉案件统计情况为例，该院1999年受理案件民商事案件1988件、上诉108件，20xx年受理民商事案件2201件，上诉201件，20xx年受理民商事案件2578件，上诉268件。就上诉效率而言，1999年为5.4，20xx年为9.1，20xx年为10.3，就上诉案件的绝对数量1999年至20xx年递增了10.7个百分点，20xx年至20xx年递增了17.1个百分点。

纯粹从数据的统计分析角度而言，三年中上诉案件无论从绝对数量还是从百分比都有了较为明显的攀升，并从整体上呈现出逐年递增的态势。当然，上诉案件的增长在某种程度上与我国社会经济的发展、当事人法律意识的不断增强有着不可分割的关联。

但是，从上诉设立的制度价值而言，不可否认，在这些大量增加的上诉案件也不乏一些不应进入二审程序的案件。比如，在上述的上诉案件中，其案由大都比较简单，如离婚、人身损害赔偿、简单的买卖纠纷等，而其提起上诉的理由大都是一些细枝末节的争议，在事实认定和法律适用方面一审并没有什么问题。

因而，上诉的结果大都是“驳回上诉，维持原判”。此类案件上诉率逐年攀高的现象，一方面为二审法院增加了诉累，浪费了诉讼资源，影响了诉讼效率的提高。

一方面，导致了第一审判决的既判力的不确定性，对于民事诉讼程的序安定价值无疑是一个莫大的干扰。以上反映的问题，是我国民事诉讼领域上诉问题的一个缩影。

由此，我国民事诉讼中上诉问题的存在，主要在两个方面：一个方面是，过多的上诉案件导致了诉讼资源的浪费，影响了诉讼效率；另一个方面是，过于频繁而无效力的上诉，在较大程度上削弱了我国第一审判决的既判力。对于民事诉讼制度的价值取向，在程序公正和诉讼效益的角度学界已达成了较为一致的共识。

程序公正观和效益观的确立对于民事诉讼理论与实践的发展都产生了无法估量的巨大作用。民事诉讼领域的许多问题，从本源上考虑，往往归结为如何在理论和立法实践中如何平衡两者关系的问题。

对于上诉问题的考量自也不能例外。从某种意义上而言，解决和处理好上诉问题就是在制度层面如何均衡好程序公正与诉讼效率的问题。

而依程桂明先生在《程序理念与程序规则》一书中提出的观点：“在法的价值序列中，法的安定性优先于正义和其他价值。有鉴于此，我们可否大胆地提出：程序安定也是民事诉讼制度的价值取向？”

（1），由此，笔者是否也可以认为，上诉问题的解决也可以从程序安定的角度进行考虑。行文至此，对于前述提出的效率与既判力的两个层面的问题，在笔者心中已有了基本的价值考虑的归依。

即从程序公正与诉讼效率的合理配比角度着手，解决上诉在诉讼资源浪费、导致诉讼效率低下的问题；从程序安定角度入手，维护第一审判决既判力。我国现行上诉制度之弊端对任何问题的考量都不能离开一国现有的法律制度基础，尤其是该问题赖以存在的法律制度前提。

对于上诉制度问题的考虑同样如此，而我国上诉制度存在之前提无疑乃为二审结构之存在。所谓二审结构系指二审审理与第一审法院之间的关系，它大致可分为三种类型：复审型、续审型和事后审制。

复审制的特点在于，二审法院对于第一审审理的案件完全重新审理，第一审提出的诉讼资料不能作为第二审法院裁判的基础，当事人在第二审中应当重新提出一切诉讼资料。由于二审程序重复了第一审的审理过程，故称之为复审制。

续审制系第而审以第一审言辞辩论终结时的诉讼状态为前提，续行第一审的程序。事后审制是指第二审法院对第一审法院提出的诉讼资料和证据资料进行审查，以判别第一审判决是否妥当，当事人在第二审中不得提出新诉讼资料。

三种审理结构相比，续审制由于在效率方面所具有的显著的优越性，而为广大西方国家采用。我国实行两审终审制，二审原则上是一审的续行，当事人和法院在一审中实施的诉讼行为，要受到第二审法院的审查，当事人可以在二审中提出新的事实和证据，因此我国在二审结构上采取的是续审制。

依《中华人民共和国民事诉讼法》第151条的规定，我国二审法院的审理范围被限定为“上诉请求的有关事实和适用法律”，其中“适用法律”包括实体法和程序法，第153条根据一审判决中事实认定和法律适用的不同情况，规定了维持原判、依法改判、撤销原判并发回重审等二审处理方式。同大多数大陆法系国家一样，我国也存在着一审事实审功能不足的现象，当事人依法享有当然的上诉权，大量案件直接进入二审，二审既是事实审又是法律审。

此外，二审法院还承担着审理第一审案件、对已决案件进行再审，答复下级法院关于法律问题的请示等多项工作任务，最高人民法院还承担着规范性司法解释的制定工作。就工作量而言，我国的二审法院比两大法系的任何国家都要承重，工作性质也更为复杂，无西方国家那种专门的上诉法院或上诉庭的设置，这种状况不利于事实审功能的发挥和法律适用的统一，同时加剧了我国上诉审程序效益低下的窘境。

当然，除了制度层面的因素，还有社会社会经济文化的发展水平、公民法律意识、法律文化传统等多方面的因素在影响上诉制度的运行。为行文逻辑结构的严密起见，在此，笔者着重从制度因素角度进行探讨。

具体而言，我国现有的上诉制度主要存在以下几个方面的问题或不足：

1、对当事人上诉权没有进行合理的限制，加之一审（事实审）无法从制度给予当事人充分的信赖感，导致当事人对上诉权行使需求的膨胀，进而导致上诉权盲目扩大，滥用上诉权，无形中增加了诉累，浪费了诉讼资源。上诉权的启动频繁适用与上诉权未得到有效的限制有着密不可分的联系。

我国相关法律在关于上诉人上诉权行使权利的规定方面比较简单，依笔者看来似乎只有《民诉法》第147条对此进行了规范，即：“当事人不服地方人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服地方人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。

”而就上诉方的角度而言，在上诉权的行使未受到实际上制约的时候，其上诉失败所应付出的成本相对于胜诉的收益而言，无疑是微乎其微的。根据我国的诉讼制度，在绝大多数场合上诉方一旦上诉失败所应额外支付的仅仅是上诉所引起的诉讼费用（当然二审判决增加其债务负担的情形除外，但此种情况由于二审制度“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事项和适用法律进行审查”

（1）的原则而较为罕见。），而一旦争议的事实得到二审支持则对于起诉方而言，无疑将得到更大的收益，在较小风险承担的前提下可以有望获取潜在的较大收益，对于心智健全的一方当事人（起诉方）而言，无疑有着巨大的吸引力。

同时，当事人对上诉权的青睐也在某种程度上，折射出我国一审程序所能赋予当事人公正安全的信赖感尚嫌不足，这与我国现在对基层法院投入不足、重视不够，以及行政化管理、分级定不无关系。由于待遇和社会认同甚至自我认同的巨大差异，我国基层法院无论在人员素质和物质装备方面都与二审法院有着较大的差异。

这样的差异无疑成为了上诉权频繁提起的一个重要因素。此外在我国根深蒂固的级别、官本位思想也在其间起着不可估量的作用。

2、上诉案件审查的范围没有科学的设定，直接影响到当事人的上诉能否真正达到目的，从根本上关系到我国二审终审制这种审级制度能否得到完全的贯彻实施。如前所述，根据《民诉法》第151条的规定：“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。

”正如我国司法界权威人士所指出的那样：“上诉程序的发生，只有在当事人提起上诉的情况下才有可能，上诉人一旦提起上诉，第二审人民法院就必须作为上诉案件进行审理，同时，当事人对不服一审判决、裁定的哪些方面提起上诉，完全是上诉人的权利。既然第一审人民法院判决后，当事人已经接受判决其中的某些部分而不再提起上诉，第二审人民法院也就没有必要再去进行审查。

”

（1）而问题就在于，在世界范围而言，不管是对第二审审理范围采取全面审查的国家，还是规定第二审受上诉范围限制的国家，都不是绝对的限制法院依职权进行司法审查。综观《民诉法》的规定，也不难发现我国的立法对于法院依职权的在二审中司法审查也未采取完全杜绝的态度：

1、根据《民诉法》第13条的规定，当事人处分自己的民事权利和诉讼权利应当在法律规定范围内进行。如果一审裁决对非上诉部分的处理具有重大错误，不仅有损当事人的正当权益，而且违反社会的公共利益，二审法院不应视不见、见而不纠。

2、根据《民诉法》第153条的规定，如果二审发现一审判决适用法律错误的，依法改判；发现一审判决认定事实错误，或者一审判决认定事实不清，证据不足，裁定撤消原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；发现一审判决违反法定程序，可能影响案件正确判决的，裁定撤消原判决，发回原审人民法院重审。在此，所谓的法院发现各种错误并未仅限于根据当事人的上诉请求进行审查而发现的错误。

4、根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见（以下简称《意见》）第180条中又补充规定：“第二审人民法院依照民事诉讼法第一百五十一条的规定，对上诉人上诉请求的有关事实和法律适用进行审查时，如果发现在上诉请求以外原判决确有错误的，也应予以纠正。”

5、从审判实践来看，二审范围也并没有完全受上诉内容的限制，既不能作到及时纠正一审的错误，也不利于执行“两便原则”。上诉部分的内容与非上诉部分的内容往往具有密切的联系，有时对非上诉部分的审查是审查上诉部分的基础，如果二审范围仅限于上诉部分，就不利于发现一审的错误，使本来在二审中可以纠正的错误还要通过再审程序加以纠正。

另外，即使二审发现非上诉部分的内容有错误，却因受到上诉范围的限制而无权纠正，只好发动再审程序，这就增加了当事人的讼累和法院的工作负担。由此，就产生了一个问题，即在实际的操作中，法院应当如何把握依职权进行司法审查的范围的尺度？如果过分拘泥于上诉的申请范围，则势必导致二审纠正偏差确保公正的制度价值无法很好的实现。

如果无视上诉申请范围，任意进行司法审查，则无疑将过分挫伤上诉人的积极性，导致上诉率的极大萎缩，无法实现二审制度的积极功效。

3、二审终审制这种单一的上诉制度，不能完全涵盖解决审判实践中所遇到的上诉问题，同时导致某些简单的上诉案件不能实现诉讼效率、当事人之间不能完全实现诉讼公平。首先，在审判实践中有在许多情况下，法院的司法公正、独立并不能得到很好的保障。

尤其在一些商事案件纠纷中，涉及到地方政府财政利益的案件，往往会招致地方当局的出面干涉。而在我国二审终身制的情况下，作为一审法院的往往是基层人民法院，往往难以抗拒政府对司法审判的“实际”介入，即便到了二审情况也好得有限，即便在二审中地方政府的干扰大大减少的情况下，也会看在

一、二审法院间微妙的关系上，而网开一面，予以维持。这样的情况并不少见，其对于上诉制度价值功能的实现无疑是一个较大的阻碍；其次，由于在诉讼制度设计上的缺漏，在司法实践中，许多简单的案件也被纳入了二审范畴，无论从诉讼的效率还是从制度的严谨性角度而言，这样一种现象的存在都是不应容许的。

当然，产生这一问题的原因还有上诉申请范围的不受限制等，但究其最为本质的原因而言，仍应归咎于对此类简单问题处理手段在现行民事诉讼制度中的缺失。也正因如此，作为最为直接简便的救济途径的二审上诉制度便成为了一些简单问题的解决机制的替代。

从诉讼效率的角度而言，对事实简单、法律适用清楚的案件并不适宜动用二审的审判资源，至少在绝大多数情况下不宜动用。因此，寻求二审制度以外的制度设立便成为解决这一问题的一个出路、对策。

三、对策现行上诉制度存在的问题，如需彻底解决尚有待我国国民法律素养之深入提高，我国法律文化传统与西方先进法律文化的进一步交融互补。但从价值实现的角度考虑，在进行这一问题的分析解决过程中，我们既要考虑公正与效率的合理分配，又要对程序安定的价值进行必要的兼顾。

关于程序安定的问题，笔者以为，有必要进行一些专门的介绍，根据程桂明先生的认为：程序安定是指民事诉讼应依法定的时间先后和空间结构展开并作出终局决定从而使诉讼保持有条不紊的稳定状态。程序的安定性包括两个不同层面的安定，即程序规范的安定和程序运作的安定性。

（1）由此从制度层面考虑，围绕上述三个价值的实现，我们还是应有许多措施可以采取，以期实现问题解决之功效。

1、上诉权的设立反映了古今中外一脉相承的“自然正义”观念。不管是中国古代老庄的道法自然，还是西方的自然法思想源流，在各国的法律观念中都存在这样一个共同的理念：即既然法官也是人，那么就可能犯错误，出于正义实现的价值考虑，当事人要求上级法院审查下级法院的裁决，确保裁断的公平正义，这是依自然理性而应赋予当事人的权利，是不需要任何论证而能为人接受的应然性的法律制度的追求。

因此，笔者认为，对于上诉权而言，应有一个合理的限度，至少在法院角度应当享有一定的对上诉权的审查权利，即上诉权不应再被视为一旦当事人一方提起即当然启动的法定程序，而应当在启动程序方面有所限制。从维护原审判决的既判力而言，这无疑也是极为重要的。

众所周知，我国的上诉制度规定，只要当事人在法定的上诉期间内提起上诉即可当然引起第二审程序的发生。而在此期间法院不具备立案时的程序审查权利。

当然，由于在法定的上诉期间，法院判决的既判效力已被阻却，由此角度上诉权的任意行使并不对其构成任何的侵犯影响。然而，从二审最后作出的结果角度而言，如一味纵容当事人提起无谓的上诉，而二审裁决结果大都是维持一审的原判。

则由此角度，事实上一审的正确判决被提起上诉的上诉人认为的阻却了生效的时间，在一方当事人有意以讼累对对方进行报复的恶意上诉场合，一审判决既判力的遭受侵害更是尽显无疑。同时，在另一个层面由于上诉权提起的不受限制，导致二审审判资源的极大浪费，甚至出现了一审行同虚设的怪异现象。

因此，为上诉权的提起设定限制性条件无疑是我国民事诉讼领域一个亟待解决的问题。但由于上诉制度本身对当事人正当权利实现的巨大保障作用，这样的一种限制又不能过度。

因此，该条件的设定应当在维护当事人正当权益衡平双方当事人之间利益及维护法院审判权威之间进行再三的斟酌。同时我们也应注意到，上诉率升高的原因也与上诉人对上诉本身需求的高涨，因此，如何减少当事人对上诉的需求无疑也成为解决上诉程序启动过于频繁这一问题的一大途径。

笔者建议：

（1）限制上诉。在控制上诉案件的数量上，最简单、粗俗的方法就是限制或者排除某些案件的上诉权。

参照外国的经验，对于小额诉讼案件而言，许多国家规定一定金额以下的案件不允许上诉。如德国1990年将二审案件的金额由700马克提高到1200马克，1991年由提高到20xx马克。

此外，对于中间裁决而言，多数国家规定终局裁决可以上诉，而中间裁决的上诉受到限制。这是因为，准许中间裁决的上诉会造成上诉的零碎性、重复性，使正在进行的本案审理发生中断结果往往是浪费时间、拖延涉讼。

正如法兰克福大法官说的：“为了讲效率，司法部门决不能因循拖延，如准许整个诉讼理由从组成部分一一分别进行审查，那么司法的能动作用就会受到阻碍。”

（1）有鉴于此，我国在今后的立法、司法过程中，也完全可以通过排除小额诉讼案件、中间裁决案件的上诉控制上诉权的滥用。

（2）降低上诉需求。在控制上诉案件数量上最为恰当的方法是通过提高当事人对一审判决的信赖来减少对上诉的需求。

事实上，审判制度的目的就是追求达成值得当事人信赖并能使人民信服的裁判。为此应尽量健全一审（事实审）的程序制度，充实可使当事人信服裁断以便当事人能在该审级对法院表示是否信服裁判并提出资料说服法官等内容。

“也就是保障当事人当事人有充分的机会，可籍此预测法官之判断而提出利于节约劳力、时间、费用以及发现真实的材料。经由此等机会的赋予，防止发生突袭性裁判。

”

（1）无疑这样的制度设置，对于我国的上诉制度改革也有着较大的意义和价值。

2、如同笔者在第二部分中所认同的，对我国二审法院的审查范围界亟待进行合理的界定。欲解决这一问题，愚以为应丛以下三个方面入手：

（1）明确依据当事人申请进行审查与依法院职权进行审查的关系。根据《民诉法》第151条的规定，二审的审查范围应当以当事人上诉提出的请求为基本内容。

但是有关案件的定性、适用法律以及重大的程序问题，人民法院无论当事人在当事人请求中是否提出，均应依职权主动予以审查。比如在经济合同纠纷中，一方当事人仅对一审判决给付赔偿金的数额提起上诉，要求增加或减少赔偿金。

二审法院如果不审查一审定性是否正确，不首先确定合同是否有效，就无法判断当事人上诉请求是否合理。所以，在具体操作上，二审法院应进行阅卷，针对上诉提出的问题以及人民法院依职权应予以审查的主要问题进行查证和审理；

（2）明确二审和一审的关系。二审就一审判决中非上诉部分如果认为处理正确，在二审判决中不必认定，以免形成全面审理，即仅就原审判决中的上诉部分进行认定，在判决书主文中不必写明“双方对一审判决的其他内容无争议”或“维持一审判决主文的其他内容”。

但是，如果二审中发现原审判决中的非上诉部分存在错误，则应依法纠正，并在判决书主文中写明。另外，需特别注意一审判决非上诉部分无论是否由二审变更和纠正，其法律效力都将因当事人的上诉而停止，这是因为裁判的整体法律效力是不可分的。

认为一审判决中未上诉的部分过了上诉期即先于上诉部分发生法律效力的观点是不正确的。

（3）明确二审与再审的衔接关系。再审不是一个独立的审级，而是一种特殊的纠错机制，对一审判决中的错误，在当事人上诉的情况下通常应在二审程序予以纠正，而不应因其不属于上诉内容而留待再审程序予以纠正。

那样做不符合审判程序的分工，认为地造成一案多审、重复劳动。

3、二审终审制这种单一的上诉制度，不能完全适应审判实践的需要，在我国正式加入wto之际，民商事案件日益增多的情况下，改变这样的局面无疑成为了一个重要的命题。在西方国家不少国家均采取了三审终审制。

比如在德国，在普通法院审理的案件采取的就是三审终审制度。德国的普通法院分为四级，即地方法院、州中级法院、州高级法院、联邦最高法院。

其中当事人对于经第二审法院审理不服的案件仍可以提出上诉。这样的的制度设计有利于在一些复杂的民商事案件中及时有效的保护当事人的合法权益。

对于正处于经济高速发展阶段的我国而言，这样的制度设立对于当事人合法利益的充分救济维护市场经济的秩序无疑有着较为重大的意义；此外，如前所述，在西方对于一些诉讼标的较小的案件规定采取一审终审制度，不得采取上诉制度，这对于我国现行的上诉制度无疑也有着较大的意义。由此，笔者认为，就我国未来的上诉制度的构建而言，在某种程度上离不开法院审级制度的变革。

我国应当发展起来以二审终审制度为主，三审终审及一审终审为辅的审级制度，以便适应市场经济发展过程中各种不同民商事纷争的司法救济需求。至于不同案件适用何种审级制度的具体条件，笔者对此的思虑尚有欠周全系统，在此不再赘言。

第6篇完善制度体系规范

完善制度建设构建科学制度体系

制度是依法行政的重要保障,是政府的执行力引擎,也是保证一个单位规范化建设和正常运转的重要措施。

今年9月,我办新领导班子上任后,在梳理和总结已有制度的基础上,根据财政监督工作和行政管理的需要和我办实际情况,开展了建立和完善专员办各项规章制度,构建科学制度体系的工作。

我办从基本工作规则、监督检查规则、行政管理和政治业务学习等方面入手,遵循草稿拟定、意见征求以及专员会议审议的程序,制定和修订了专员办规章制度10余项。

在组织修订和完善制度工作中,得到了办领导的高度重视和全办人员的大力支持。

解文钰副专员在一个月内先后主持召开了四次专员办公会议,研究和讨论完善专员办制度建设的总体思路和具体工作方案,并将各项规章制度的制定和修订同相关处室职能联系起来,使各项制度规定具有更强的实际性和可操作性。

第一,根据《财政部专员办工作规则》(财人[2008]71号)的基本精神和原则,制定了《山西专员办工作规则》。

这一规则作为山西专员办各项工作的基本准则,从领导职责、会议制度、公文审批、请示汇报、协调督查、审批制度、保密制度、作风纪律等方面对行政管理和业务工作提供了指导和规范,弥补了一直以来我办基本工作准则的缺失。

第二,财政监督检查是专员办的主要业务工作,为了进一步规范财政检查工作,提高工作效率,制定了《山西专员办实施财政检查工作检查、审理、处理“三分离”办法》、《山西专员办专项检查工作规程》、《山西专员办专项检查方案制定细则》、《山西专员办财政检查工作底稿编制和管理规则》、《山西专员办聘用外部专业人员参加财政专项检查工作管理暂行办法》等一系列制度。

这些制度从方案制定、底稿编制、审理处理为财政检查工作提供了全面、详细的指导,要求检查人员依程序检查、按规则行政。

第三,在原有的行政管理制度基础上,根据我办当前的工作实际修订了《山西专员办差旅费报销办法》、《山西专员办财务管理办法》、《山西专员办财务人员岗位责任制度》,制定了《山西专员办财政监督工作报表填报实施细则》、《山西专员办财务信息公示制度》,为我办进一步完善行政管理和内部工作机制提供了良好的制度保障。

同时,为了提高全办干部的政治理论素养和业务能力,推进学习型机关建设,制定了《山西专员办政治业务理论学习制度》,有利于全办形成良好的学习氛围。

通过已公布的各项基本制度,以及正在制定和修改中的相关配套规定,我办的制度体系已初步形成。

在推进财政科学化精细化管理的精神指导下,从强化制度建设入手,坚持以制度管人、按程序办事,不断建立健全我办的制度体系,必将为充分发挥专员办就地监管优势,依法、高效地开展财政监督工作创造良好的制度环境。

第7篇完善我国反诉制度之设想

完善我国反诉制度之设想

反诉作为一种诉讼制度，内含着极为丰富的法律价值，它不仅使原、被告当事人能够平等地享有国家法律保护的权利，且通过反诉与本诉的合并审理，减少了分别诉讼的成本，简化了诉讼程序，提高了办案效率，达到了诉讼经济的效果。但由于关于反诉的立法太过原则及司法实践不够重视等原因，我国反诉制度未能发挥其应有的功能。

为适应现代社会的发展，应将其完善为一个体系完整、内容充实、功能齐备、操作可行的诉讼制度。本文就提起反诉的程序性条件、实质性条件及反诉的审理等方面进行了必要的探讨。

反诉，是指在已经开始的民事诉讼中，被告以本诉原告为被告，向人民法院提出的一种与本诉有关联的保护自己合法权益的独立的反请求

（1）。反诉的本质属性是本诉的被告以本诉原告为被告提出的独立之诉。

我国《民事诉讼法》虽然原则性地规定了反诉制度，但理论界对此意见分歧较大，司法实践中也没有形成统一的操作标准，因而现有的反诉制度在司法实践中并未能发挥其应有的功能。主要存在三个方面的问题：第一，立法方面的不足。

我国现行民事诉讼法涉及到反诉内容的仅有三处：一是第52条规定被告有权提起反诉；二是第126条规定法院对被告提起的反诉可以合并审理；三是第129条关于原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭或未经法庭许可中途退庭的，被告反诉的，可以缺席判决的规定；最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见涉及反诉内容的只有两条：第156条规定在案件受理后，法庭辩论结束前，被告提出反诉，可以合并审理的应合并审理；第184条规定在第二审程序中，原审被告提出反诉的，第二审人民法院可以根据当事人自愿的原则就反诉进行调解，调解不成的告知当事人另行起诉。规定如此简略，就连提起反诉的标准都未明确，致使司法实践中反诉是否受理基本上取决于法官的自由裁量权。

由于本诉与反诉的合并会使案件审理的难度加大，在法律对反诉制度规定不够具体的情况下，法官避难就易将反诉与本诉分离的情况也就屡见不鲜了。而从法院的审判权角度看，法院对反诉是否受理不应取决于法官个人的意志，被告提起反诉的，只要符合法定条件，在不违背诉讼经济、诉讼效率的前提下，就应合并审理，即使拒绝也要赋予当事人以相应的救济程序。

正是由于立法简单化，才使得司法实践中对被告的反诉权益保护远远不够，这也是反诉制度在实体法律关系日趋复杂、讼事日增的今天不能充分发挥其功能的主要原因。第二，将反诉与反驳混淆不清。

司法实践中，反诉与反驳很难区别、容易混淆。反驳，是被告对原告起诉请求所依据的事实、理由、证据的辩驳，以期达成部分或全部抵销、排斥、吞并原告诉讼请求的目的。

反诉，是被告根据其与原告存在的法律关系的事实和理由，请求法院支持自己的诉讼请求，即判决原告对自己承担义务，当然也有可能起到部分或全部抵销、吞并、或者排斥原告本诉或者使本诉失去意义的作用。因此，反驳只是被告辩驳原告的一种诉讼手段，不是一个独立的诉，不具有诉的性质，它只是以否定原告提出的部分或全部诉讼请求为目的；而反诉则是被告针对原告的本诉提起的，是一种独立的诉，具有诉的性质，它要求法院判决自己胜诉为目的。

在审判实践中，往往反诉请求与反驳意见同时并存，当事人自己搞不明白，甚至某些法官也将反驳与反诉混淆不清，对是反驳的当作反诉受理，而对反诉又当作反驳未予受理，这种情况的存在也影响了反诉制度功能的发挥。第三，法官对反诉制度的作用未引起足够的重视。

在民事诉讼中，起诉权与反诉权之间的关系在一些法官的观念中往往不是对等的，重起诉轻反诉的观念在我国司法领域还根深蒂固。不少法官忽视反诉制度特有的功能，以分别审理取代合并审理，认为两者无实质差别，其为本诉被告提供司法保护的效果是一致的。

其实，对应当合并审理的反诉置之不理，可能导致法院就同一事实和法律关系作出两个互相矛盾的判决，同时这种错误地适用反诉制度的做法，会给民事诉讼的实践带来危害，挫伤当事人对程序正义的信仰

（2）。所以说，司法实践中对反诉制度未引起足够的重视也遏制了反诉制度功能的发挥。

随着我国社会主义市场经济的不断发展，各民事主体之间民事法律关系交叉重叠的现象日益普遍，彼此有关联的诉讼也逐渐增多，现有的反诉理论和立法规则已不能适应司法实践的需要，进一步完善反诉制度应当被及早提到议事日程。笔者拟从提起反诉的程序性条件、实质性条件及以及反诉的审理等方面谈谈自己的设想。

一、提起反诉的程序性条件

（一）形式条件

1、反诉是一个独立的诉讼请求，不因本诉的存在与否而受影响。因此，提出反诉应当具备起诉的条件，即符合我国民事诉讼法第108条“起诉必须符合下列条件：

（1）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；

（2）有明确的被告；

（3）有具体的诉讼请求和事实理由；

（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围。”

2、反诉没有超过诉讼时效。不能认为本诉在诉讼时效之内，反诉也自然在诉讼时效之内。本诉超过诉讼时效，反诉不一定就超过诉讼时效

（3）。反诉作为独立的诉，应该符合诉讼时效的法律规定。

3、当事人条件。反诉的原告只能是本诉的被告，反诉的被告只能是本诉的原告，反诉的当事人和本诉的当事人不能增加，也不能减少，只是诉讼地位互换。

如果不是本诉被告提起诉讼，或者是本诉被告对本诉原告以外的人提起诉讼，就不是反诉。

（二）反诉的管辖。反诉只能向受理本诉的人民法院提出，如反诉单独提起时，审理本诉的法院无管辖权，那么该反诉是否成立？笔者认为，若该反诉属本诉法院以外的其他法院专属管辖的，被告只能向有专属管辖权的法院另行起诉，因为专属管辖具有强制性，不允许随意变更，除此之外的其他情况受理本诉的法院应当有权受理。

例如，对反诉单独提起时应由级别较高的法院审理或应由级别较低的法院管辖这种情况，受理本诉的法院就可以受理该反诉。如此，不仅减少了当事人的诉累，也充分发挥了反诉制度的功能。

（三）提起反诉的方式我国民事诉讼法只规定了起诉状和答辩状，并未规定反诉状，那么被告提出反诉是否必须使用反诉状呢？笔者认为应使用反诉状为宜。理由如下：第一，我国民事诉讼法原则上要求起诉使用起诉状，反诉本来就是独立的诉讼，理应用反诉状为妥；第二，使用反诉状可以使法院确定被告提出反诉的事实，做好与本诉合并审理的准备；第三，使用反诉状会让原告即反诉被告充分了解反诉的事实、理由及诉讼请求，有利于案件的审理及纠纷的解决。

如被告无正当理由拒绝使用反诉状的，可以视为其放弃反诉。

（四）提起反诉的时间

1、一审提起反诉的时间反诉在诉讼进行的哪个阶段提出，我国民事诉讼法没有规定。根据最高人民法院司法解释的有关规定，在案件受理后至法庭辩论结束前，被告都可以提出反诉，司法实践中也是这么操作的。

这种做法造成了这样的矛盾：若允许被告在法庭调查或法庭辩论等庭审阶段随意提出反诉，这不利于原告的应诉答辩，原告很容易受到被告的突然袭击，无法充分保障自己的合法权益；同理，若为保护原告的答辩权，恢复到庭审前的状态，对反诉的有关争点进行调查，这又会引起审理的迟延。因此笔者认为，在考虑给予本诉与反诉原告以同等诉讼准备时间的同时，结合当前实际情况，作出合理的规定：第一，要跟国际接轨，很多国家都作出了当事人须在答辩期间提出反诉的规定，所以要尽量鼓励当事人在提交答辩状时提出反诉；第二，规定应当以在正式开庭审理前提出为原则，避免被告在正式庭审过程中随时提出反诉；第三，将允许当事人在言辞辩论终结前提出反诉作为例外。

也就是说，被告要提出反诉，应当在法院正式开庭前提出，最好是在提交答辩状时提出，有特殊情况的才可在法庭辩论终结前提出，否则不予受理。此外，还须相应规定两点内容：一是法院对本诉被告履行告知其有权提起反诉及提起时间的义务；二是应当赋予本诉被告对于反诉请求以程序救济权，法院对本诉被告提起的反诉不予受理或不与本诉合并审理的，应作出书面的裁定，本诉被告有权上诉。

这样，在提高诉讼效率的同时，又对反诉权进行切实有效的保护。

2、二审程序中是否允许提出反诉最高人民法院司法解释规定，在第二审程序中，原审原告增加独立的诉讼请求或原审被告提出反诉的，第二审人民法院可以根据当事人自愿的原则就增加的诉讼请求或反诉进行调解，调解不成立的，告知当事人另行起诉。此规定虽然可以解决一些实际问题，但与我国审理制度的要求相悖，也不符合诉讼效益原则。

因为二审法院的主要职责是对一审法院认定的事实及适用的法律进行审查，对一审判决前未发生或未主张的事实不应考虑，如果允许二审程序提出反诉，二审法院对本诉、反诉一并处理，其结果就否定了一审法院正确裁判的既判力，从而造成审判的混乱，不利于调动一审法院的积极性，且一审被告易利用二审程序中的反诉拖延诉讼。所以，二审程序中应规定不允许提出反诉。

3、再审程序中能否提起反诉虽然民事诉讼法规定了再审应分别依据

一、二审程序来审理，但再审作为补救性程序，毕竟有其特殊性，不能完全套用原审程序。实际上，再审不但是对当事人之间的争议进行裁判，更重要的还在于对已经具有既判力的原审判决进行评判，因此再审案件应当围绕再审申请的理由进行，不能超过原审法院审理范围，故再审程序中不应该允许提起反诉。

当然，如果原审中被告提出反诉，法院未予审理，且成了提起再审理由的，则另当别论。

（五）反诉适用的程序特别程序不适用反诉，反诉与本诉必须属于同一种程序，不能一个适用普通程序，一个适用简易程序，更不能一个适用一审程序，另一个适用二审程序。

（六）提起反诉的诉讼种类不受本诉诉讼种类的限制在司法实践中，当一个案件的被告提出反诉时，笔者常常听到“该反诉与本诉不是同一种类，不成立，不能受理”这一观点，笔者认为此观点太保守，也与反诉的性质不相符合。因为反诉作为一种独立的诉讼请求，不仅表现在被告提出反诉后，本诉是自愿撤回或是被驳回均不影响对反诉的审理，以及即使没有本诉的存在被告也可另外单独地启动新的诉讼程序这两方面，还表现在不论原告提出的本诉是哪一种，被告可以提出任何形式的反诉。

也就是说，对原告提出的请求确认之诉，被告可提出请求确认的、请求变更的或请求给付的反诉；对原告提出的变更之诉，被告也可提出请求确认、变更的或给付的反诉；原告提出给付之诉的，被告可以同样提出请求确认、变更或给付的的反诉。例如：一离婚案子女本是由男方抚养，后女方诉至法院要求抚养孩子，在诉讼过程中，男方提出反诉，要求女方付清拖欠的抚育费。

象此案本诉是变更之诉，反诉是给付之诉，合并审理显然提高办案效率，也公平公正地保护了当事人的权益。

二、实质要件

（一）反诉与本诉的关联性要件提起反诉的实质要件之一，就是指本诉与反诉的关联性。只有具备了关联性，反诉才能成立。

因而反诉实质要件就是决定被告提出的反请求是否属于反诉范畴的条件。那么何为关联性呢？我国学者一般认为，关联性是指反诉与本诉在事实上或法律上有牵连。

所谓事实上关联的权利义务关系，是指基于同一事实发生的权利义务关系；所谓法律上有牵连的权利义务关系，是指法律关系相同或者基于同一法律关系发生的权利义务关系，且当事人双方的权利义务关系具有对抗性。这种理解应该说是狭隘了，这只能是关联性的一种，并不是全部，如把反诉与本诉的关联性仅仅理解为基于同一事实或同一法律关系，会造成明显不公的。

例如，原告起诉被告要求偿还货款，被告则反诉要求原告归还借款，这显然不是基于同一事实或同一法律关系，但如不允许被告提出反诉，只审理本诉，对被告有失公允。由于货款与借款同属金钱之债，被告主张偿还借款用以抵销原告的请求，应该说是一个极为节约诉讼成本的主张，法律应当支持。

所以提起的反诉，即使与本诉不是基于同一事实或同一法律关系，但与本诉的事实、法律关系之间有联系，合并审判更有助于案件全面解决的，就应视为有关联性，反诉应成立。

（二）反诉的目的要件反诉的实质要件之二，是目的问题。一般认为，反诉的目的在于部分或全部抵销、吞并、排斥原告的诉讼请求，或者使本诉失去实际意义，故只有那些能部分或全部抵销、吞并、排斥本诉或使本诉失去实际意义的请求才是反诉，这我们不否认。

但是，反诉的真正目的应该是请求法院判决自己胜诉，支持自己的诉讼请求，而不仅仅是请求法院判决原告败诉。因此提出反诉，并不只是为了抵销、吞并、排斥本诉，如果反诉起到了反驳本诉的作用，也只是反诉的副产品，而非本诉的本来目的，且从实践中看，在反诉与本诉可以同时成立时，反诉并不能起到抵销、排斥、吞并本诉的作用。

例如，原告请求被告返还走失的牲畜，被告反诉要求原告支付其照管牲畜期间的费用，此反诉对本诉的成立就没有任何影响。因而，被告提出的要求法院支持自己的诉讼请求才是反诉（当然不排除抵销、吞并、排斥本诉或使本诉不能成立的情况），一切应按反诉的要求处理；如仅要求抵销、吞并、排斥本诉或使本诉不能成立的，只是反驳，不能当作反诉受理。

三、反诉的审理

（一）反诉的受理被告提出反诉的，法院应先审查其是否符合上述的程序性条件，不符合的，裁定不予受理，被告不服的可以上诉。因为既然提起反诉是被告的权利，反诉也是一种独立的诉讼，就应给予反诉原告与本诉原告同样的权利。

经审查，符合上述程序性条件的，应予受理，并与本诉合并审理。同时，应立即向被告发出受理案件通知书，并由原告（反诉被告）答辩。

司法实践中，由于许多人观念上对反诉的轻视，认为反诉附属于本诉，被告提出反诉后，是否受理及是否合并审理，直到本诉判决作出后也没有一个明确的答复，这都严重地损害了被告的权利。

第8篇完善我国民事优先权制度的立法思考

完善我国民事优先权制度的立法思考

民事优先权是一种根据法律规定或当事人约定，不同性质的若干民事权利发生冲突时，某一民事权利优先于其他民事权利实现的民事权利。①我国民事优先权制度可谓源远流长、种类不少。

但从立法上来看，还存在着许多问题。以下笔者就如何完善优先权制度的立法作粗浅探讨。

一、我国民事优先权立法的不足之处民事优先权制度从罗马法时期就已创立，我国从唐朝开始就有民事优先权的法律规定。但是，目前我国的立法，从种类到项目，从性质、特征到效力、保护的规定，却比西方一些国家的规定要简单得多，且有许多不足，主要是：

（一）认识不足，规定不多作为我国民法基本法的《民法通则》只有第73条规定的按份共有人的优先购买权和第89条规定的抵押、留置权的优先受偿权两条，种类只有两种，且两种优先权的项目也不齐全。致使优先权制度在理论上的认识和研究，局限在优先购买权与优先受偿权方面上，在广度和深度上都存在问题。

认识不足的主要原因是我国没有建立市场经济及对公民权利的足够重视与保护。我国现行的《民法通则》是1980年颁布的，当时是以计划经济为主、市场经济为辅的经济体制。

市场经济没有建立，或者不发达，必然会出现对公民权利保护的弱视情况。因为计划经济就是国家对社会生活的全面控制，社会成员没有什么自由与权利。

因此，就不可能有一部完备的民法典，当然不可能对包括物权在内的民事权利作出具体详细的规定。

（二）体系松散，项目不全在《民法通则》的基础上，我国民法特别法和其他法律，对民事优先权的规定有所增加，《破产法》、《专利法》、《公司法》、《商业银行法》、《合同法》和《个人独资企业法》等法律，都有这方面的规定。国务院的行政法规及最高人民法院的司法解释，也有一些内容涉及到民事优先权。

应该说，我国的民事优先权立法经历了从无到有，从单一走向多样的过程，目前仍在不断充实完善之中。尽管如此，我国民事优先权立法还是存在体系松散、项目不全的问题。

例如，特种债权优先权，即先取特权，在不同所有制和不同性质的企业的法律制度中均有规定。与此同时，各种类型的民事优先权项目规定，也比西方一些国家的民法典中规定的少。

如先取特权项目，我国规定的主要有诉讼费、职工工资及社会保险费用、税收、建设工程价款、保险及给付保险金、个人储蓄存款的本金和利息等。而《日本民法典》及《法国民法典》规定的先取特权的项目，比我国民商法律规定的先取特权的项目则要多的多，如丧葬费用、债务人日用品的供给、租金、动产不动产的买卖等等。

又如留置权的优先受偿权，我国《担保法》仅限于因保管、运输、加工承揽合同三种发生的债务人不履行债务的，债权人有留置权。而《日本民法典》和《法国民法典》则还有旅店的宿泊、不动产的保存等项目。

（三）条文简陋、操作性差具体表现为：一是条文少。不管是先取特权，优先受偿权，还是优先购买权、优先承包权、优先申请权，条文都是廖廖无几，很难完全解决司法实践中遇到的民事优先权的有关问题。

二是条文操作性差，不像西方一些国家对条文及条文所包含的内容作出详细的诠释。如我国许多法律在先取特权的项目上，对工资、税收没有作出详细的界定，工资到底包括哪几个内容，工资在多少时间内必须向法院起诉。

又如税收包括哪些，各种税收孰先孰后，对偷漏税的罚款部分能否优先受偿。各种优先权的特征和适用条件，以及如何保护，保护的范围和方式均没有规定。

（四）重复规定，前后不一我国民事优先权立法由于不是由民法典统一规定，而是分散在各部门法中，因而不可避免地出现重复规定，前后不一的现象。如在先取特权的项目规定上，同为企业法人破产，《破产法》与《保险法》、《商业银行法》、《公司法》规定项目不同，赔偿或者给付保险金的先取特权项目为其他企业法人所没有。

优先支付个人储蓄存款的先取特权项目，同样为其他企业法人所没有。同为企业法人，在破产时，先取特权的一些项目在破产法和其他部门法重复规定，另外一些项目不同企业法人的部门法却有不同的规定，这种立法上的逻辑错误是显而易见的。

又如，关于职工工资和劳动保险费用的先取特权项目，《破产法》、《保险法》、《商业银行法》、《公司法》、《合伙企业法》等都用此概念，而在《个人独资企业法》却用职工工资和社会保险费用这个概念。

（五）考虑不周，顾此失彼由于民事优先权的分散性和不连贯性，出现了考虑不同，顾此失彼的现象。如先取特权的清偿，在程序上，国有企业有《破产法》规定，非国有企业有《民事诉讼法》规定，而不具备法人条件的合伙企业和个人独资企业，尽管有先取特权项目，可是，在清偿上却没有程序法上的规定。

二、制定我国民事优先权法的必要性由于上述等原因，必须加以修改、补充和完善。笔者设想，在我国应当制定民事优先权法，归到物权法中独立一编，成为物权法的一个重要组成部分。

（一）为了解决我国民事优先权立法散乱不全的需要解决我国民事优先权立法存在的种种问题，根本的方法就是对现有有关民事优先权立法进行分析、研究、归纳、删改、补充，制定一部既符合国际惯例，又适合中国国情的民事优先权法，把分散在破产法、公司法、海商法、担保法、保险法、商业银行法、合伙企业法、工业产权法等中的民事优先权的内容，集中起来加以研究和整合，统一规定在物权法中，作为物权法的一编，这样就可以克服和防止民事优先权立法存在散乱不全的状况，易于人们了解和掌握。

第9篇关于开展补齐短板，完善制度活动的通知

关于开展 “补齐短板，完善制度”活动的通知

公司各部门、各单位：

为巩固前阶段“找补短板，提质提能”活动取得的成果，进一步提升各部门（单位）以及公司管理能力和工作水平，结合公司2023年党风廉政建设工作安排，经公司领导同意，决定开展“补齐短板，完善制度”活动（也作为今年的专项效能监察活动），现提出工作要求如下：

一、活动目的

通过开展专项活动，推动各部门、各单位对各类短板、问题的整改落实，重点检查各项工作、业务流程是否有制度依据，全面纠正制度不落实、执行不到位的现象，努力形成按制度办事、靠制度管人，用制度规范权力运行的良好机制，为公司进一步防范经营风险提供保障。

二、活动步骤

2023年以来“补齐短板，完善制度”的情况，主要包括：

1、自查。8月―9月。一是各部门、各单位根据前阶段“找补短板，提质提能”活动中发现的制度缺失、不完善方面的短板和问题，对现有规章制度进行一次全面梳理，对照上级和公司制度体系建设的要求，及时制定健立和完善制度的时间和计划。二是要针对制度执行过程中的短板，如有章不循、执行不力等现象，建立健全问责、奖惩制度，明确相关人员责任，不断强化人员按章办事的意识。

各部门、各单位根据自查情况列出需要制定和完善的制度清单，明确制定和完善制度的具体时间进度，9月15日前上报公司，由党群工作部汇总后交公司领导审核。

2、整改完善。各部门、各单位按照制度清单明确的时间，认真进行相关制度的制定和完善。公司将在年底组织职能部门检查落实情况。

公司党群工作部

2023年8月18日

附件：“补齐短板，完善制度”活动登记表格

序号

制度名称

制订/修订

完成时间

责任部门

第10篇坚持和完善民主集中制具体制度